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第三 推动我国公共文化服务社会化供给的适度发展（第2页）

湖北省2005年开始改革乡镇事业单位，按照“政府主导、财政保障，市场导向、平等竞争，合同管理、民主监督”原则，将乡镇事业单位转制为民间组织（民办非企业单位），进而建立“以钱养事”的新机制，通过政府向民间组织购买服务，完善农村公共服务体系。

在单位转制方面，截至2006年年底，转制单位在民政部门登记为民办非企业单位的有5590个，占94。9%，涉及农技、农机、水产、水利、畜牧、劳动、社会保障、文化、广电、城建、计生等领域，在工商部门登记为企业的不到300个，占5。1%。在人员分流方面，全省共有79137人退出事业编制序列，其中有38602人办理了一次性买断手续，解除劳动关系，占应退出编制人数的48。7%。在以钱养事方面，财政把过去拨付的人头经费和业务费变成项目投入，变“养人”为“养事”，从而形成“政府点单，财政埋单，农民念单”的农村公共服务运行模式。

资料来源：赵立波：《事业单位社会化与民间组织发展研究》，344～345页，济南，山东人民出版社，2010。

但总体来看，事业单位的社会化改革目前基本上处于起步阶段，甚至只停留于理论上的探讨，比如作为事业单位改革前提的“政事分开”进展不大，体现为事业单位对政府机关的依附关系依然没有剥离，在投入机制、人事管理、社会保障等方面的社会化改革更是任重道远。在这方面，可以总结和借鉴湖北省乡镇事业单位改革的经验教训，将文化体制改革与社会体制创新结合起来，加强社会组织立法，大力扶持社会组织发展，通过政府项目采购、养事不养人等举措加快文化事业单位的社会化改革步伐；对事业单位“国家人”转化为民间组织的“社会人”、国有资产转化为非国有非私有的“社会公共资产”、事业单位作为公共机构转化为民间组织、脱离财政供养形成新型运行机制等四个转化难题予以积极破解。[9]同时制订可行的产权、人事、组织、管理运行等配套政策，按照“提供公共产品、组合社会资源、享受优惠政策、吸收志愿人员、构筑法律支持、实行科学管理”的发展思路，积极推动文化事业单位向社会组织转化，以达到“社会力量成为举办非营利机构（事业单位）的主体，非营利机构的收入主要来自社会，有大量的志愿人员在非营利机构中工作，非营利机构成为社会服务的主要创新源泉”的改革目标。[10]

（三）推动社会体制创新，促进社会文化组织发展壮大

改革开放以来，随着我国体制改革和社会转型的深入发展，“社会”开始实现与国家、市场的分离，并成为一个相对独立的领域，各类“社会组织”因此也蓬勃兴起，[11]影响日益扩展。从全球范围来看，非政府、非营利组织兴起的动因和作用可归结为如下五个方面：动员社会资源，化解社会危机；提供公共服务，提高公共物品供给效率；制约政府权力，改善政府形象；辅助政府管理，促进政府职能转变；培育民主观念，促进社会和谐。[12]公共服务成为社会组织的主要职能。在我国，由于政府长期在经济社会发展上的主导性影响，导致了无论是讨论社会组织与政府的关系，还是分析社会组织的性质、特征与功能，在相当程度上都是在社会组织参与服务型政府建设的框架下进行的。因此很多学者都认为，在转型期的中国，社会组织发展最适宜的空间应当是公共服务领域，要致力于在公共服务领域开拓新形式，挖掘新潜力，使政府和社会组织在公共服务上形成了一种互补结构：“服务型政府具有有限性，政府没有能力、也不应当包揽一切公共服务，为避免政府机构改革陷入膨胀-精简-膨胀的怪圈，应大力发展社会组织作为提供公共服务的有益补充。”[13]

在此意义上，就公共文化服务而言，大力推动社会文化组织（文化类社会组织）的发展，既是转变政府职能的必然要求，也是公共文化服务社会化供给的题中应有之义。对于公共文化组织参与公共文化服务的必要性和意义，学界已经有了较充分的讨论，[14]但由于传统计划经济体制对社会组织的长期压抑，使得近年来我国社会组织虽然获得了蓬勃发展，却因为“先天不足、后天缺失”而呈现发展严重不充分的局面，这一局面也决定了社会组织的独立性、自治性以及生存发展能力的内在缺失。以社会文化组织为例，根据深圳市相关调查研究显示，深圳近年来社会文化组织发展较快，有力地推动了当地公共文化服务的发展。但同时也存在着不少问题，主要体现在：首先，社会文化组织自身发展能力较弱，包括创收能力不强，活动经费紧张，活动阵地得不到保障，专职工作人员较少，文艺团体整体业务水平和自身管理水平还有待提高，缺乏有效的信息来源渠道；其次，扶持政策相对缺失，包括政策环境尚不完善，扶持经费相对不足且缺乏有效的制度保障，资助方式有待改善；最后，政府对社会组织的监管力度也存在不足。[15]

表面上看，社会文化组织发展大多受制于经费不足等困境，但究其根源，主要原因还是长期以来在“大政府、小社会”的社会管理体制影响下，社会组织对政府形成了过度的依附和依赖关系，完全或部分丧失了其独立发展的意义，也丧失了向市场和社会索资源、求生存的能力。因此，要大力培育发展社会文化组织，必须首先要推进社会管理体制创新。在这方面，2006年深圳市民政局在社会组织由“双重管理”向“直接登记管理”制度改革上取得突破性进展，为深圳未来的文化类社会组织的发展注入新活力，对我国文化事业单位深化改革、公共文化服务的市场化和社会化发展也具有深远意义。而2011年广东省民政厅印发的《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，除了沿用深圳社会组织“直接登记管理”制度改革的成果外，还提出建立政府职能转移和购买服务制度的实施思路和具体路径，为政府扶持社会组织的发展壮大并参与公共文化服务的提供创造了更广阔的空间。

概而言之，基于我国社会文化组织的发展现状，其未来的培育和发展思路和举措有：第一，加快《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》等相关法律的修订进程，进一步深化社会组织登记管理制度改革，加快实现由原来“双重管理”到“直接登记管理”制度的转变，以简化手续、降低门槛、规范管理、提升质量为目标，明确责任，建立社会组织登记管理长效机制，确立社会组织之间的竞争发展制度，为社会文化组织的发展提供法律和制度性保障。第二，加快转变政府职能，完善购买服务机制，加大政策扶持力度。按照“小政府、大社会”格局和建设有限政府、责任政府和服务政府的要求，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会文化组织，重视发挥社会文化组织的服务、管理、自律功能，扩展社会文化组织的发展空间。同时，基于我国社会文化组织目前普遍面临的生存压力，探索建立社会文化组织孵化基地，形成社会文化组织发展扶持资金体系，拓宽购买服务资金来源渠道，通过完善政府购买服务的体制机制，明确购买服务的范围、标准和方式，加大政府对社会文化组织的政策扶持力度。第三，推动社会文化组织以章程为核心的制度建设，完善内部管理制度和队伍建设，借鉴、吸收国内外先进地区社会组织的管理运作经验，除积极承接政府转移职能项目外，准确把握社会需要和市场发展动向，扩大社会合作范围，提高获取社会资源的能力和自我发展水平。

延伸阅读7-7

深圳社会组织改革获中国地方政府创新奖

深圳新闻网讯（记者李舒瑜）17日晚上，第五届“中国地方政府创新奖”在北京揭晓，深圳市民间组织管理局的社会组织登记管理体制改革从全国358个申报项目中脱颖而出，在全国10个获奖项目中占有一席之地，也是广东省唯一的获奖项目。

市民间组织管理局局长马宏在陈述创新项目内容时表示：深圳把社会组织登记管理体制改革作为综合配套改革的有机组成部分，与行政管理体制和事业单位改革共同推进，努力构建多元共治的社会治理新格局。改革体现为“四个创新”，实现了“四大转变”：第一个是创新登记管理体制，实现由双重管理向直接登记的转变。2008年对工商经济类、社会福利类、公益慈善类三大类社会组织由民政部门直接登记。此举为“草根”组织的发展打开了制度空间，增强了社会组织的自主性和独立性。第二个是创新“政社关系”，实现从行政依附关系向合作伙伴关系的转变。在2009年的大部制改革中，共取消、调整和转移284项职能事项，这些事项正在有序地与社会组织对接。政府通过购买服务，与社会组织形成功能互补，构建了新型的公共服务体系。第三个是创新服务方式，实现从重登记轻扶持向登记扶持并重转变。第四个是创新监管模式，实现从控制型向引导型转变。

资料来源：深圳新闻网，2010年1月18日。

（四）实行决策（供给）与执行（生产）分开，形成多元合作、良性竞争的执行机制在我国传统的公共文化服务提供模式中，政府一方面是公共文化服务的供给主体（主要体现为财政的投入）；另一方面又是公共文化产品的生产主体（主要体现为由国办文化事业单位直接提供产品服务）。这一模式在“计划体制”和“短缺经济”时代有其存在的必然性，但至少也会导致两个问题：一是对公共文化产品和服务的垄断，必然导致官僚机构和文化事业单位的膨胀；二是这种模式以文化计划和行政指令来配置资源，必然出现服务效率的低下。这当然与传统的“全能政府”有着直接关系，但没有对公共文化服务的“供给”和“生产”进行理论上的区分，导致服务执行机制的僵化，也是其重要原因。

在美国学者奥克森看来，在理论上区分“服务供应与产品生产”是必要的：“只把焦点集中在公共服务的生产（产品）方面是片面的，因为它将地方政府的基本职能置于一旁，而地方政府的基本职能正是要供应地方服务。公共服务的供应事关那些税收和支出的决策，而这一点与公共服务的生产与传送明显不同。这些区别看似简单，却容易使人误解，因为在平常地方政府的那些讨论中，人们很少对公共服务的生产与供应加以区分。然而，公共服务的供应能力和生产能力有着各自不同的动力源泉。”[16]实际上，这种区分是基于“公共物品和公共服务”的某种差异做出的。由于公共物品具有非排他性和非竞争性，使得私人企业或市场不愿提供或即使提供也难保社会效益，因此一般由公共部门与准公共部门提供。在此意义上，应将公共服务的供应责任与物品的生产责任区分开来，政府始终承担服务供应责任，将物品生产责任以委托、出售、竞争、特许经营和补贴等多种形式交由私人或第三部门生产，并用法规的形式固定下来。[17]

由对供给与生产的区分出发，我们可以探索一种新的公共文化服务运作机制。一方面，政府作为服务供给的责任主体，其职能主要体现在相关决策上，即对公共文化产品和服务“为何提供、提供什么”等问题进行宏观决策，并做出相应的财政保障及法律、制度安排；另一方面，对于公共文化服务具体“怎样提供”问题，则可考虑由政府服务机构、市场主体和社会主体等来共同实施执行。这种新执行机制的形成，既能有效地压缩政府规模，减轻财政负担，同时也将有效地提高公共文化服务的效率。其原因就在于，由于多元主体参与公共文化产品和服务的提供，必然要求导入竞争机制，而竞争是效率和效益提高的根本保证。在这方面，美国、英国等西方发达国家通过区分供给与生产以及多元并存、竞争发展的机制而提高了公共服务的效率和效益，为我们提供了积极的启示。[18]

从我国的现实情况看，实行决策（供给）与执行（生产）分开的执行机制的必要性还在于，随着政府职能转变和机构改革（如大部制改革）进程的推进，尤其是改革中实施“三定方案”（定职能、定机构、定编制）的结果之一，就是政府机构的合并缩减和机关公务员、事业单位职员编制的严格限制。而在目前我国政府职能并无根本性转变、政府事务并无实质性减少的情况下，由于管理和服务机构与编制的有限（20世纪90年代以来，我国事业单位及人员数量呈现稳中有降的历史趋势），导致公务员和事业职员并无更多的时间和精力投入到公共文化产品的直接生产中去。而随着经济社会的发展，公共文化需求的增长又要求增加公共文化产品和服务的供给。

在这种情况下，必须在立足我国实际的前提下，借鉴西方政府在公共服务改革中形成的决策（供给）与执行（生产）分开的经验模式和政策工具，结合党的十七届六中全会关于“采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施鼓励各类文化企业参与公共文化服务”“引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务”的精神，形成多元合作、良性竞争的公共文化服务执行机制，这一方面有助于政府职能转变、机构精简以及减轻政府的社会和财政压力；另一方面则有助于调动市场、社会组织参与公共文化服务发展的积极性，从而极大地促进公共文化服务的规模、质量和效率的提高。

（五）强化服务过程监管，确保公共利益在公共文化服务社会化中的实现在推进我国公共文化服务社会化发展的制度设计中，最后一个环节是服务过程的监管，确保公共文化服务社会化中公共利益的实现。

这一问题之所以重要，是因为“公共文化服务”不仅是个简单的公共物品和服务的提供过程，或这一过程是否体现了经济学意义上的“效率”，它从根本上说是一个更高层面的价值问题，在它身上既体现为一种公民利益的满足（提高公民文化福利水平），也体现为一种公共责任、公共伦理精神（满足公共文化需求，实现公民文化权利）。这一公共伦理精神即为美国著名学者弗雷德里克森所指出的社会公平问题：“传统的或者古典的公共行政追求下面两个问题的答案，我们如何以现有的资源提供更多更好的服务（效率）？我们如何以花费最少来维持服务的标准（经济）？新公共行政加上另外一个问题，这种服务能够促进社会公平吗？”[19]

在这点上，假如说20世纪80年代以来兴起并风行世界的“新公共管理”运动，其所秉承“管理的自由化和市场化”并以“效率”为核心的理论对西方公共服务革新产生了深远影响的话，那么它同时也遭受了越来越多的质疑，这不仅因为新公共管理理论本身的内在矛盾，而且也体现为其倡导的价值观有可能损害公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值。[20]作为一种替代性理论，西方晚近兴起的“新公共服务”正是从维护民主和社会公平的角度，对“新公共管理”提出了严厉的批评。在新公共服务理论的首倡者登哈特夫妇看来，政府的职能是服务，而不是掌舵；不是为顾客服务，而是为公民服务；在服务中应重视人，而不只是重视生产率，公民权和公共服务比企业家精神更重要；行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。[21]

可以说，上述理论对于我们理解公共文化服务的社会化问题，具有非常重要的启示意义。一方面，基于传统公共文化服务体制的弊端尤其是政府资源、能力的有限性，必须在政府一元主体之外，战略性引进社会组织和市场组织等多元主体参与公共文化产品和服务的提供，并将“效率”作为体制机制创新的目标之一，以提供更多更好的公共文化服务来化解政府的压力并满足人们日益增长的精神文化需求。但另一方面，为确保运作过程不偏离公共服务的价值目标（如资源配置上的公平、正义），则必须对公共文化服务社会化进行“过程监管”，以维护和增进公共利益。对于公共文化服务而言，社会化只是公共文化产品和服务在供给机制、方式上的革新，它并不能取代政府在其中所承担的最终责任，这一责任自然也包括了政府对服务过程的监管职责。在实践层面，由于公共服务领域，无论是政府、企业还是社会组织，均存在不可避免的政府失灵、市场失灵、志愿失灵现象，这些现象均可能导致公共文化服务的无效或低效供给，甚至出现损害公共利益的情况。因此，建立社会化运作的过程监管系统，也就成为推进公共文化服务社会化健康发展的必要制度安排。

这一服务过程监管系统主要包括：首先，政府要从保障公民基本文化权利出发，以维护公共利益为公共文化服务的价值准则，以党的十七届六中全会通过的《决定》所提出的“必须坚持政府主导，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加强文化基础设施建设，完善公共文化服务网络，让群众广泛享有免费或优惠的基本公共文化服务”为目标导向，确立公共文化服务的内涵、范围和标准，以之指导公共文化服务的社会化运作。

其次，制定公共文化服务社会化运作的激励和处罚措施，由政府相关部门牵头成立社会化运作监管委员会，成员包括政府官员、专家学者、企业代表、社会组织代表以及普通公民代表，通过以中期考核、需求调查、满意度调查等形式对政府的委托、采购和补贴项目的服务效果进行定期或不定期的检查，对实现公共文化服务价值目标的机构或项目给予奖励，反之则做出相应的纠正、整改和处罚。

最后，探索形成一整套科学合理的社会化运作的信息发布机制、项目运作跟踪机制、服务绩效评估机制、机构结算支付机制，建立公共文化服务社会化主体资质认证制度，对相关企业、组织等开展定期的评估定级，将评估定级结果作为确定相关组织资质和信誉的重要依据，以此提高社会化运作的规范监管水平，促进公共文化服务社会化的健康发展。

总之，公共文化服务的社会化供给作为一种文化制度创新，在我国还处于刚刚起步阶段，一切都还在不断的摸索过程中。在其中，我们既要借鉴西方发达国家和地区的相对成熟的做法，又要立足、结合我国的实际，进一步探索、创新公共文化服务社会化运作的体制机制，为不断满足人们的精神文化需求、保障公民的文化权利、实现社会的公共利益，提供更好的制度环境。

【思考题】