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第三 推动我国公共文化服务社会化供给的适度发展（第1页）

第三节推动我国公共文化服务社会化供给的适度发展

一、公共文化服务社会化供给的适度发展

公共文化服务的社会化供给，除了服务主体本身的社会化、多元化扩展，还包括了社会化运作体制机制的创新发展。所谓社会化运作体制机制的创新发展，是指从体制安排上，给予社会力量参与公共文化服务的机会和空间，特别是激发社会力量参与公共文化服务的积极性；而在机制创新上，则是借助社会、市场组织灵活的服务机制，创新传统公共文化服务的固有方式，提高政府回应公共文化需求的能力，增强公共文化服务的效率和活力。

但值得特别指出的是，就我国公共文化服务发展现状而言，在政府对公共文化服务投入普遍不足、存在严重的历史欠账等情况下，在现阶段，我们对于公共文化服务的社会化供给，只能强调其“适度发展”。究其原因，主要有如下两点。

（一）从政府来看，国内外的改革发展经验教训表明，公共服务的市场化、社会化往往有可能成为政府卸责任、甩包袱的某种借口从西方发达国家推动公共服务市场化、社会化的发展过程看，无论是英国的新公共管理还是美国的“重塑政府”运动，自然与回应公民需求的持续扩张（要求政府提供更多更好的服务和福利）有关，但其起点无一不是应对政府严重财政危机的结果。为了缓解财政危机，西方发达国家政府在20世纪80年代以来普遍推动了政府改革，其主要目的就在通过公共服务的市场化、社会化，将社会力量当作战略合作者，在确保公共服务维持一定水准的同时切实减轻财政负担。但也有必要提及的是，西方发达国家公共服务的市场化、社会化，尽管有甩财政包袱的实际考量，但却是以改革之前这些国家政府职能大扩张时代提供“从摇篮到坟墓”的福利为基础的改革，加之选举政治的制约，改革本身不会导致公共服务和公共福利的大规模削减，也不会从根本上减少政府的责任。与此相比，我国政府在公共服务方面所面临的挑战则与西方发达国家政府完全不同，因为历史欠账过多，我国在政府职能上强调“公共服务”还是近些年的事情，公共服务改革还处于起步阶段，其发展还必须主要依靠政府大规模的持续性投入。在此意义上，公共文化服务的社会化供给，在现阶段只能是作为弥补政府公共服务不足的有益补充。因此，过度强调社会化或市场化，无疑会有意无意间忽略了政府在提供公共文化服务上的根本责任，有可能成为政府推卸应有责任、甩财政包袱的遁词。

（二）从非政府的市场和社会组织来看，我国公共文化服务的社会化供给在现阶段也只能“适度发展”如前所述，由于市场组织以营利为目的，与公共文化服务的公益性宗旨相背离，这导致其在提供服务过程中很可能谋求利润最大化，从而损害公共利益。相应地，市场化的逻辑会导致责任与控制、平等、竞争基础、挑肥拣瘦等难题，[1]这种“市场失灵”即使在西方发达国家建立起较为完善的公共服务绩效评估体系的情况下也依然存在。而作为非营利的社会组织，本身在公共服务提供中也会存在赛拉蒙所说的“志愿失灵”现象，尤其对我国社会组织而言，目前普遍存在官民二重性、过渡性、非规范性以及“非政府组织的政府性，非营利组织的营利性”等特征，[2]导致社会组织在提供公共文化服务中可能会偏离其公益性宗旨，甚至损害公共利益；同时由于发展不足（如资金来源不足、内部管理不完善）、服务能力有限（如专业服务水平不够）等问题，公共文化服务供给的过度社会化会导致服务质量下降，从而不利于公民文化权益的保障和文化福利的提高。

延伸阅读7-5

志愿失灵

赛拉蒙提出了“志愿失灵”理论来说明非营利部门的缺陷，进而论证了政府支持志愿部门的必要性。在他看来，非营利部门的固有局限性在于：

首先是对于慈善的供给不足。这一方面是由于公共物品供给中普遍存在的搭便车问题，更多的人倾向于不花成本地享受别人提供给自己的福利，而缺少激励去利他性地为别人提供福利。因此，能够提供的服务肯定少于社会最优的。另一方面，慈善的资金来源也容易受到经济波动的影响，一旦发生经济危机，有爱心的人自己也难以维持生计，更谈不上帮助别人。因此，只有建立在强制基础上的税收才能提供稳定的、足够的资源。

其次是慈善的特殊主义。志愿组织的服务对象往往是社会中的特殊人群，比如残疾人、未婚母亲、儿童、外来移民等，它们获取资源的能力是不一样的。现有的志愿组织可能不能够覆盖所有处于需要状态的亚群体。同时，由于大多数群体拥有自己的代理人呼吁为自己捐款，机构数量的扩张可能超出经济的承受能力，从而降低整体制度的效率。

再次是慈善组织的家长式作风。由于私人慈善是志愿部门获得资源的唯一途径，那些控制着慈善资源的人往往根据自己的偏好，来决定提供什么样的服务，而忽略了社区需求，由此往往导致提供较多富人喜爱的服务，而穷人真正需要的服务却供给不足。

最后是慈善的业余主义。根据社会学和心理学的有关理论，对于穷人、残障人士、未婚母亲等特殊人群的照顾是需要受过训练的专业人员的，但是志愿组织往往由于资金的限制，无法提供足够的报酬来吸引专业人员的加入。这些工作只好由有爱心的业余人员来做，从而影响服务的质量。

资料来源：田凯：《西方非营利组织理论述评》，载《中国行政管理》，2003（6）。

在此意义上，对于我国公共文化服务的发展，必须依靠两条腿走路，一是强调政府在建立和完善公共文化服务体系中担负着最终的总责任，不断加大公共文化的投入。对此，党的十七届六中全会所做出的《决定》，从切实担负起推进文化改革发展的政治责任的高度，对完善财政政策保障机制提出明确要求：“保证公共财政对文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，提高文化支出占财政支出比例。”二是要改变传统的公共文化服务模式，在坚持政府主导的基础上，探索一种新的公共文化服务体制机制安排，推动公共文化服务社会化供给的适度发展。

二、我国公共文化服务社会化供给适度发展的思路与路径

（一）转变政府职能，形成公共文化服务的多元互补共同供给结构作为我国公共文化服务发展战略的重要构成和基本方向，公共文化服务的社会化供给，其首要任务是促进服务供给主体的多元化发展。传统的公共文化服务的提供模式，从根本上都是以政府为主导，并以政府兴办的服务机构（如图书馆、博物馆等文化事业单位）为实施主体，自上而下的单向度输送过程。这种服务垄断格局的形成，既与公共文化服务的公共品性质有关，更与政府文化职能的全能主义有着内在的关联。因此，要改变传统的公共文化服务提供模式，破解政府因财政困难而难以承担的公共责任，缓和因垄断公共服务而带来的“政府失灵”，必须从政府职能的转变开始，在市场经济体制环境中，重新厘清政府的职能定位，将更多精力放在为促进经济社会发展而提供的公共服务中来，建设服务型政府。

政府职能的转变，包含了两个基本维度：一是政府自身职能的调整和机构的精简，即在某些方面（如经济发展）进行“瘦身”，又在某些方面（如公共服务）予以加强；二是政府职能的转移（其实质是分权化），即将传统上由政府行使的部分公共管理和公共服务职能转移给非政府、非营利组织等社会力量承担，体现在文化服务领域，就是公共文化服务的社会化供给。社会化本身并不是要取消政府的核心主体地位及其所担负的基本职责，而是在立足政府又与政府互补的意义上，从公共文化服务未来发展的战略性维度，调整公共文化服务供给的单一结构，探索公共文化服务的“多元互补共同供给”结构，以此来减轻政府负担，强化对公共文化服务多样化、多层次需求的回应性。

所谓多元，就是服务供给主体的多元化。多元化主体包括：一是公共文化服务的传统主体，即政府及其附属公共服务机构；二是作为市场主体的企业，随着市场经济的发展，企业等市场组织已成为我国规模最大的部门，由于多数企业拥有较高的专业精神、分析能力和管理技能，在社会服务上具有政府和社会组织所缺乏的优势，因此，尽管存在很大的争议，但实现与市场主体的广泛合作，推动公共服务的市场化，已经成为当前全球性的公共服务提供机制创新的主要取向之一；三是非政府、非营利的社会组织。近年来，社会组织的蓬勃发展是个世界性的现象，其根本原因就在于它是回应日益突出的公共问题和社会危机的产物，成为促进社会稳定和谐、弥补政府和市场公共服务失灵的重要部门。四是公民个人。在国外，公民参与公共文化服务已广泛涉及文化决策、服务输送及服务绩效评价等环节，在我国，尽管公民参与的相关制度安排还有待完善，但公民作为公共文化服务的参与主体，其地位和作用在未来将日益提高。

所谓互补，就是多元主体的优势互补。作为公共文化服务的核心主体，政府由于具有政策、财政、公权力等综合性资源，在公共文化服务提供上具有市场组织、社会组织所不可比拟的优势，但由于政府在制度、组织和运作模式上的缺陷和局限，使其无法做到资源的最佳配置和服务效率的提高。与之相比，企业作为市场主体，在原初意义上就具有配置资源的效率取向，在市场竞争中天然具有向消费者提供社会效率最大化和价格合理的商品与服务的特性；但同时，由于公共物品的非排他性和非竞争性，使市场本身无力组织和实现公共服务的最优提供从而导致“市场失灵”。而社会组织虽也存在“志愿失灵”现象，但其“非分配约束”及在提供公共服务时具有多样化、成本低、弹性大、反应快和针对性强等特点，则使其与政府和市场组织形成了互补性。[3]由此出发，所谓共同供给，就是基于满足公共文化需求、保障公民文化权益的一致立场，多元主体根据自身的优势而展开相互合作，共同为社会提供公共文化产品和服务的过程。

由“多元互补共同供给”结构出发，在具体的公共文化服务的制度设计上，我们要依据公共物品和服务的内在属性及不同主体的优势而采取不同的服务机制和方式。换言之，服务主体的多元化，是建立在依据不同属性的公共文化服务而配置不同的服务主体的假设之上的。根据公共物品的属性，我们大致上可将公共文化服务划分为纯公共文化服务与准公共文化服务，或基本公共文化服务和非基本公共文化服务，以此确定相应的供给主体。如图书馆等基本公共文化服务，由于其非排他性和非竞争性的纯公共品属性，使得私人企业或市场不愿意提供、难以提供或即使提供也难以保证效益，它更适合由政府组织或社会组织来提供；而高端文化艺术消费等非基本（准）公共文化服务，则可采取市场化、社会化的方式，采取民营化、用者付费、合同外包、特许经营、凭单制等市场化工具，[4]形成公共文化服务供给者多元并存、打破垄断、竞争发展的局面，使公共服务的消费者有在多元供给者之间进行选择的权利和用以选择的资源，[5]同时也为市场组织、社会组织等社会力量的快速成长提供更多的机会空间。

（二）深化文化体制改革，推动文化事业单位的市场化、社会化改革政府作为公共文化服务供给的核心主体，其服务职能主要是通过图书馆、博物馆、文化馆（站）等文化事业单位加以实施的。作为我国传统事业体制的一部分，文化事业单位在中国社会发展中曾扮演了重要角色，几乎垄断了公共文化服务的供给市场，并在扫盲、教育、开展群众文化活动、宣传党的方针政策等方面发挥了积极作用，但事业机构的行政化、事业资源配置的非社会化、事业运行机制的非效率化和事业管理体制的非法制化等弊端，严重压抑了公共文化服务的活力。随着新一轮改革周期的启动，包括文化事业单位在内的事业单位改革将成为我国继国企改革和政府机构改革之后的又一改革重点。

从我国文化体制改革来看，其目标是建立与社会主义市场经济相适应的文化体制，这就要求文化事业单位改革的方向是建立“政事分开、责任明确、多元约束、管理科学”的现代事业制度，使其从传统的完全由国家包办的事业体制中摆脱出来，成为相对独立的市场主体和社会主体，以适应市场经济发展、政府改革以及公共服务体制机制创新的要求。按照我国最新的事业单位改革方针，目前所采取的主要改革路径是推进分类改革，即根据事业单位的社会功能，将现有事业单位分为经营服务类、监督管理类和公益类，按照不同类别的特点采取不同的改革和管理方式，如将监督管理类事业单位重新“公务化”纳入政府行政系列；而在成为市场主体、社会主体方面，改革则可大致上归纳为文化事业单位的市场化（企业化）和社会化（社会组织化）。

从实践来看，我国文化事业单位的市场化改革已取得明显进展，其集中体现就是文化艺术、新闻出版、广播电影电视领域的事业单位的大规模转企改制。转企改制既有缓解财政压力的原因，但更主要的目的是要改变政事不分、激励不足、效率低下、活力不够的传统事业体制顽疾，“运用经济手段，对事业单位施加压力，逼其走向市场，在市场竞争中找到自己应有的位置和发展空间”。[6]如随着2011年5月中宣部、文化部联合下发《关于加快国有文艺院团体制改革的通知》，截至2012年5月底，全国文化部系统完成转企改制的国有文艺院团达到了1691家，[7]大多数的报刊、出版社和电台电视台也完成了转企工作（部分机构实行“事业单位、企业化管理”的过渡模式），尽管转企改制中遇到了很大阻力，需要在社会保障、人员分流、消化改革成本等配套改革方面做出妥善安排以化解阻力，但市场化（企业化）无疑是未来文化事业单位改革的一个主要方向。

与市场化改革取得的明显进展相比，文化事业单位的另一个改革方向，即社会化（社会组织化）改革则进展缓慢。早在1996年中央机构编制委员会出台的《关于事业单位机构改革若干问题的意见》（中办发[1996]17号）就已提出，事业单位改革要“遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向”。赵立波指出，广义的社会化是指事业单位从政事一体化中剥离出来，进入社会成为社会实体的过程，狭义的社会化则是指与“市场化”“公务化”相对的“民间化”。从改革进程看，事业单位的社会化改革首先体现为国家鼓励社会事业社会办，推动民办社会事业及单位的发展；其次，国家引入国外非营利机构管理与运行机制推动事业单位改革；再次，事业单位以“体制内制度外”的非规范形式向非营利组织转移资源并促进非营利组织发展；最后，少量事业单位通过改制成为非营利组织，如湖北省在乡镇事业单位改革中将5590个事业单位转制为民办非企业单位。[8]

延伸阅读7-6

湖北省乡镇事业单位改革