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第10章 金融风险与金融监管02（第1页）

第10章金融风险与金融监管02

3。监管金融监管者理论

（1）政府失灵使监管金融监管者变得非常必要

传统的监管经济学理论基础是“公共利益论”，认为监管是政府对公共利益的维护，通过监管纠正某些社会个体与社会组织的不良行为，是对不公平、不公正、无效率做法的一种回应。全球很多金融监管当局标榜自己是投资者利益的保护神。但20世纪70年代以后，这种观点受到人们的质疑，代表性人物斯蒂格勒在其代表作《经济监管理论》中提出：“作为一种规律，监管者容易被所监管的行业所俘获，监管的设计和动作基本上围绕被监管行业的利益而展开。”斯蒂格勒提出的“监管俘获理论”是与公共利益理论相反的另一种监管理论。该理论强调在金融监管过程中，实力较大的金融机构将会“俘获”监管者，诱导监管人员从金融机构的利益出发进行监管，从而产生所谓的“政府失灵”。被“俘获”的金融监管者能够给被监管对象带来“作为”收益和“不作为”收益，前者指监管者给予被监管者直接的货币补贴、市场准入、产品定价能力等；后者指监管者有意放松监管给相关金融机构带来便利和收益。米勒等人的实证研究结果表明美国证券交易委员会（SEC）和日本大藏省（MOF）这两个金融监管机构，都不同程度地被金融机构“俘获”。

基于此，经济学家在探索市场失灵（这是政府干预的借口）和政府失灵（这意味着政府监管并不必然能够解决市场失灵问题）同时存在的机制方面进行了大量的研究。研究表明，政府失灵使监管金融监管者变得非常必要。

（2）监管金融监管者需要建立科学的机制

由于金融监管者拥有的资源与权力呈上升趋势，对其进行监管需要建立科学的机制，要求既能够避免监管者的“掠夺之手”，又能够提高整个社会的福利。

①引进外部监管机制。让传媒、社团以及银行利益相关者有权参与、监督金融监管政策法规的决策，以及具体金融监管中的各项事务，保证其运作的程序化和透明化。同时，赋予传媒、社团对金融机构的监督权利。财经媒体和市场参与者对金融机构的监督、监管往往比金融监管机构的行政监管更重要、更直接，它们在问题刚发生或正在发生时就可发挥作用，而金融监管机构的行政监管往往存在时滞。因此在某种意义上，传媒、社团等外部力量与金融监管当局“共享”监管权，可以克服金融监管当局的外部性、寻租、道德风险等问题。

②实行监管人员资格限制制度。为克服监管当局工作人员，利用职位便利，与金融机构达成某种默契，以便退职或被辞退后在受监管者处谋得好的职位与丰厚的薪金，应实行金融监管人员资格限制制度。如在离开监管职位的相当时间内不得在受监管者处谋求任何职位与薪金，否则，应处以吊销金融从业资格等惩处。

10。2。3金融监管的内容

按被监管对象进行分类，可将金融机构大体分为三类：商业银行、证券与保险，对于不同类型的金融机构，金融监管的内容不相一致，分别阐述如下。

1。商业银行监管

各国对商业银行的监管，通常采用的方式有两类：现场检查与非现场检查。现场检查是一种专人实地检查，能够较方便地发现问题，具有直观性、及时性、灵活性与深入性等优点。非现场检查是对报表、数据、资料的整理与分析，以此来确定商业银行经营状况、风险程度，具有预警性、全面性、连续性、指导性的特点。

（1）市场准入监管

审批制是现代商业银行市场准入的通行制度。世界各国对发放商业银行执照都作出了明确规定。如美国，管理国民银行注册和颁发执照的机构是货币监理署（OCC），要求国民银行最低注册资本金为100万美元；我国商业银行的执照由中国银监会发放，要求设立全国性商业银行的注册资本最低限额为10亿元人民币，设立城市商业银行的注册资本最低限额为1亿元人民币。严格控制银行的注册审批，进而限制新银行的成立，可以避免银行间过度竞争。

（2）资本充足率监管

加强资本充足率监管是全球金融监管当局达成的共识。1998年通过的《巴塞尔协议》首次提出了统一的资本充足率标准及计算方法。商业银行资本通常被分成核心资本与附属资本，前者由股本、公开储备（盈余公积）等组成，后者包括未公开储备（未分配利润）、重估储备（资本公积）、普通准备金、长期次级债务等。核心资本、附属资本之和与银行风险资产的比为资本充足率。巴塞尔委员会将总资本充足率的最低标准定为8%，核心资本充足率不得低于4%，附属资本不得超过核心资本的100%。2004年，《巴塞尔新资本协议》对原协议又进行了修改，完善了资本充足率监管的新框架。

（3）流动性监管

商业银行流动性是指银行能够及时满足各种资金需要和收回资金的能力。流动性是商业银行监管的一个重要方面。美国银行监管当局评估商业银行流动性时一般考虑五个因素：存款结构及稳定性，对利率敏感性资金的依赖程度及借入资金的频率和数量，负债结构，资产变现能力，融资能力。我国《商业银行法》对商业银行流动性监管也有详尽规定，包括流动性资产负债比例、备付金比例、拆借资金比例、存贷款比例等指标。

（4）信贷风险监管

信贷风险往往是造成商业银行经营困难的最重要原因。巴塞尔委员会制定的《有效银行监管的核心原则》对信贷风险管理作出了相关规定，特别强调了贷款风险分类、限制资产集中和关联贷款、计提呆账准备金等。贷款风险分类又称贷款五级分类管理，美国、中国等都先后采用了该方法。贷款五级分类法把银行贷款分成正常、关注、次级、可疑和损失五类，后三类称为不良贷款。根据风险分类结果，商业银行应计提相应比例的呆账准备金，包括普通准备金和专项准备金。限制商业银行的信贷集中度，是基于分散风险的需要。美国明确规定，对单个借款人的贷款最高限额，一般不超过银行资本的15%，如果有流动性强的足额抵押品作担保，这一指标可放宽至25%。我国对贷款集中度的监管体现在两个方面：对单一客户的贷款比例，对十家客户的最大贷款比例；前者规定不超过银行资本总额的10%，后者规定不超过银行资本总额的50%。

（5）监管评级体系

评估、评级被监管商业银行的经营与运行状况，能够比较准确地发现问题银行，并科学地预测银行倒闭的可能性。美国建立的“联邦监理机构内部统一银行评级体系”（简称“骆驼评级系统”），是美国三大联邦监管部门（美国联邦储备署、美国货币监理署、联邦储蓄保险公司）共同使用的标准评估体系。该评级体系从六个方面评估银行的经营状况：资本状况（capitaladequacy），资产质量（assetquality），管理水平（ma），收益状况（earnings），流动性（liquidity），对市场风险的敏感性（sensitivitytomarketrisk）。根据评估的综合得分情况分为五个等级。

2006年初，中国银监会发布了《商业银行监管评级内部指引（试行）》，开始对商业银行进行监管评级。《商业银行监管评级内部指引（试行）》确定了具有中国特色的“CAMELS+”监管评级体系，即对商业银行的资本充足、资产质量、管理、盈利、流动性和市场风险状况六个单项要素进行评级，加权汇总得出综合评级，而后再依据其他要素的性质和对银行风险的影响程度，对综合评级结果作出更加细微的正向或负向调整，其结果将作为监管机构实施分类监管和依法采取监管措施的基本依据。商业银行监管综合评级结果共分为六级。对于评级结果为五级和六级的高风险商业银行，中国银监会将给予持续的监管关注，限制其高风险的经营行为，要求其改善经营状况，必要时可采取更换高级管理人员、安排重组或实施接管，甚至予以关闭等监管措施。

（6）存款保险制度

存款保险制度是指在银行类金融机构面临支付危机或濒临破产时，专门存款保险机构对受保护存款账户的本息给予全部或部分保障的制度。存款保险制度能够保护存款者利益，维护金融业的稳定，是银行监管的重要工具，最早出现于美国。美国的联邦储备银行要求其所有成员都必须参加联邦存款保险，大多数州也要求州立银行参加联邦存款保险。联邦存款保险公司一身二任，既是保险公司，又是金融监管机构，将监管职能与业务职能紧密结合，以检查投保银行安全状况的方式，监管美国几乎所有银行。存款保险制度的组织形式可以多种多样，一些国家是官办的，一些国家是银行同业公会办的，还有政府与银行公会合办的。另有一些国家并无形式上的存款保险机构，但一旦商业银行出现危机，政府通过中央银行、财政部等机构干预以保护存款人利益，这可以看作是一种隐性的存款保险制度。我国长期以来实施的就是以“国家担保”为主的隐性存款保险制度。2004年以来，由中国人民银行牵头的《存款保险条例》的制定标志着我国真正的存款保险制度建设正式启动。

（7）危机银行救助与关闭

银行监管机构一旦发现某家银行问题突出即将陷入危机状态，为防止其风险外溢并产生严重的负外部性，必须当即采取措施救助或关闭。通常监管局能够采取的危机救助方法有：由中央银行提供低利率或无息贷款维持其流动性；督请存款保险机构提供紧急资金；安排一个或更多的大银行提供支援。在美国，对濒临倒闭的问题银行，一般由联邦存款保险公司通过接管、赔付存款人、安排银行合并、选择中介银行介入及财务援助等措施，减缓银行危机，保护存款人的利益。对危机救助成本太高的银行，监管当局可安排将其关闭，清理其资产和负债。中国监管当局对于危机银行救助与关闭的问题高度关注，一系列相关法规及政策不断出台。

2。证券监管

证券市场内在的投机性和高风险特征，使得证券市场自身不能自发实现高效、平衡、有序运行，因而特别需要加强监管。证券市场监管应坚持“公开、公平、公正”的“三公”原则、松紧适度原则和保护投资者特别是中小投资者利益的原则。与银行监管明显不同的一点是，证券监管中市场参与者的自律作用较为显著。证券监管的内容主要包括证券发行与上市监管、证券交易监管、证券经营机构监管等。

（1）证券发行与上市监管

证券发行与上市监管是指证券监管部门对证券发行上市的审查、核准和监控。世界各国对证券发行上市审核的方式有两种：注册制和核准制。