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第三 农村信用社农村合作银行村镇银行的风险控制与监管（第3页）

（二）我国农村合作金融机构的监管体制

从整体上看，我国农村合作金融机构现行监管体制主要分为：国家层、省（区市）层和自律层三个层面。

1。国家层面

中国银行业监督管理委员会是对我国农村合作金融机构实施监管的主体。《中华人民共和国银行业监督管理法》第2条规定：银行业金融机构及其业务活动的监督管理职责由国务院银行业监督管理机构承担，监管的事项主要涉及银行类金融机构的准入、变更、破产条件和业务经营等方面。除此之外，中国人民银行在我国具有中央银行的性质和地位，在国务院领导下制定并执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定，对农村合作金融机构也承担了一定的监管职责。

2。省（区、市）层面

主要由省（区、市）政府或省联社对我国农村合作金融机构进行监管。2003年，国务院发布了《深化农村信用社改革试点方案》，要求将农村信用社的管理交由省级人民政府负责，并要求各省级政府在完善农信社的监管机制上要结合当地的实际情况，比如可以通过采取组建省级联合社或其他方式来完成，同时明确了省级以下不再设立联社或其他形式的独立管理机构。

3。自律层面

根据《中国银行业协会农村合作金融工作委员会规则》的规定，中国银行业协会农村合作金融工作委员会主要是履行农村合作金融机构行业自律、维权、协调、服务职责。该委员会的成立一定程度上有助于农村合作金融机构向监管部门表达行业诉求，并有利于开展对农村合作金融机构监管的协调工作。

总之，我国现行的农村合作金融机构监管体制，是由省（区、市）政府或省级联社、中国人民银行和中国银行业监督管理委员会四大监管主体构成的“国家进行宏观调控并加强监管，省级政府依法负责管理和落实责任，农村合作金融机构进行自我约束同时自担风险”的监督管理体制。

（三）我国农村合作金融机构的多元监管措施

随着我国农村合作金融机构的相关法律、法规的不断颁布和实施，农村合作金融机构的行业监管初步实现以合规性监管为主的农村合作金融监管，向以审慎性风险监管与合规监管并重的转变。改变过去单一的资产负债比例监管，根据产权改革模式不同而实行差别资本充足率（统一法人社、农村合作银行核心资本充足率任何时点分别不低于2%、4%），既有益于农村合作金融抵御、化解风险能力的提高，也有利于满足发展“三农”经济的资金需求。

目前，已逐步从以期限管理为基础的“一逾两贷”贷款四级分类，向以风险管理为基础的贷款五级分类转变，为农村合作金融审慎性风险监管提供了科学标准和信息基础。2004年中国银行业监督管理委员会颁布了《农村合作金融机构风险评价和预警指标体系（试行）》，结合定量与定性指标监测农村合作金融机构流动性、安全性、效益性，评价法人治理结构的完善程度、风险的管理能力、内控制度的健全性和有效性以及报表资料的真实性与完整性，评价农村合作金融机构的风险状况，提高监管机构发现问题的及时性，发布风险预警并防范金融风险。

在《中华人民共和国银行业监督管理法》关于银行业突发风险的发现、报告和处置制度等规定的基础上，《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》进一步明确了中国银行业监督管理委员会、省联社、中国人民银行在农村信用社风险处置中相应职责。

中国银行业监督管理委员会负责考核、评价和监督农村信用社的风险状况，通报省级政府和中国人民银行，并提出明确的整改要求。协助其进行风险处置，风险化解无效下中国银行业监督管理委员会会同相关部门采取救助措施，外部救助失效时中国银行业监督管理委员会可及时予以撤销机构。具体由省级政府按照《金融机构撤销条例》组织实施，资产变现不足以偿还存款类债务时，中国人民银行可提供政府承诺的临时性贷款。

2004年中国银行业监督管理委员会发布了《农村合作金融机构序时性现场检查实施意见》，推行序时性现场检查，有效改变了传统现场检查的“检查面不足、检查周期不稳定、检查项目缺乏持续性、检查内容不完整”等缺欠。2005年《中国银行业监督管理委员会现场检查规程》的出台，进一步规范了“监管流程、整合监管资源和改进现场监管”之内涵。

同时，银行业金融机构监管信息系统建设工程已经在中国银行业监督管理委员会正式运行。从2006年8月开始，农村合作银行和农村信用社进行了非现场监管信息系统的试运行，已实现了现场检查与非现场监管的分离。应该说，合理配置非现场监管人力资源，进一步加强非现场监管力量，建立非现场监管与现场检查相互衔接、相互配合的有效协作机制，是农村信用社继续努力并完善的一个方向。

三、我国村镇银行的行业监管

（一）我国村镇银行监管的法律、法规体系

从2006年开始倡导在农村地区发展村镇银行以来，中国银行业监督管理委员会发布了一系列相应的法规政策，包括：2006年发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，2007年发布的《村镇银行管理暂行规定》《村镇银行组建审批工作指引》《关于加强村镇银行监管的意见》，2008年发布的《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》，2009年发布的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，2011年发布的《中国银监会关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》等。

（二）我国村镇银行监管的具体内容

2007年中国银行业监督管理委员会印发的《关于加强村镇银行监管的意见》共分十部分，主要包括监管原则和目标、市场准入监管、资本监管、公司治理和内部控制监管、风险监管、支农服务监管、信息披露监管、持续监管、风险处置，监管工作要求。根据《村镇银行管理暂行规定》第49条及我国村镇银行运行的具体情况，可以将村镇银行的监管内容大致分为两类：一类是预防性的，即防范村镇银行的经营风险，保护广大银行客户以及社会公众的利益。另一类是保护性的，即当村镇银行因经营不善发生危机，监管部门依法可以向其提供危机处理等方面的支持。其主要内容表现在以下几个方面。

●村镇银行在缴足存款准备金后，其可用资金应全部用于当地农村经济建设。即村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要。确已满足当地农村资金需求的，其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资。同时，村镇银行不得发放异地贷款。

●村镇银行按照国家相关规定，应建立规范的资产分类制度和资本补充、约束机制。准确划分资产质量，充分计提呆账准备，及时冲销坏账，真实反映经营成果，并确保资产损失准备充足率不低于100%，资本充足率在任何时点不低于8%，不良贷款率原则上应控制在5%范围内。

●建立健全内部审计机制和内部控制制度，提高风险识别和防范能力；对内部控制执行情况进行检查、评价，对内部控制的薄弱环节进行纠正和完善，确保依法合规经营；有条件的村镇银行可以引入外部审计制度。

●村镇银行接受银行业监督管理机构监督管理。银行业监督管理机构依据国家有关法律、行政法规，制定村镇银行的经营规则，并对村镇银行风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量等方面实施持续、动态监管。按照《商业银行监管内部评级指引》的有关规定，制定对村镇银行的评级办法，根据监管评级结果，实施差别监管。

（三）我国村镇银行监管内涵的发展

为进一步引导和鼓励优质主发起行批量化发起设立村镇银行，实施集约化管理，提供专业化服务；有效解决村镇银行协调和管理成本高等问题，促进合理地域布局，提高组建发展质量，进一步加强和改进中西部地区和欠发达县域的农村金融服务；2011年7月25日，中国银行业监督管理委员会下发了《中国银监会关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》。根据村镇银行发展的现状和存在的问题，适时调整了组建村镇银行的核准方式，即由现行中国银行业监督管理委员会负责指标管理、银监局确定主发起行和地点并具体实施准入的方式，调整为由中国银行业监督管理委员会确定主发起行及设立数量和地点，由银监局具体实施准入的方式。对村镇银行的挂钩政策也做了调整，把以前的由全国范围内的点与点挂钩，调整为省份与省份挂钩；并原则要求按照先西部地区、后东部地区，先欠发达县域、后发达县域的原则组建。

针对村镇银行发起过程中的分散，零星设立和规模效益不明显的现象，《中国银监会关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》中提出了村镇银行主发起行要按照集约化发展、地域适当集中的原则，规模化、批量化发起设立村镇银行；同时要求村镇银行主发起行除监管评级达二级以上（含）、满足持续审慎监管要求外，还应有明确的农村金融市场发展战略规划、专业的农村金融市场调查、翔实的拟设村镇银行成本收益分析和风险评估，足够的合格人才储备、充分的并表管理能力及信息科技建设和管理能力，已经探索出可行有效的农村金融商业模式以及有到中西部地区发展的内在意愿和具体计划等。

这次政策调整在一定程度上解决了一些发起行为了规模发起村镇银行而存在的政策障碍，也是针对村镇银行发展过程中，发起行过于分散，发起的机构数量少而出现的管理成本高的问题给出了一个政策调整。《中国银监会关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》明显释放出了继续调整和完善的信号，具体表现为以下五个方面。

一是村镇银行的核准统一由中国银行业监督管理委员会执行，中国银行业监督管理委员会不仅统筹全国的村镇银行设立数量和地点，同时还负责审核确定主发起行，而地方银监局只负责实施准入。

二是注重村镇银行的规模化、批量化发展。即鼓励那些对村镇银行发展具有一定的技术、人才和规划的发起行批量发起村镇银行，而对于那些设立村镇银行动机不正、资本实力不强、风险管控能力不足、人才储备不充分以及IT系统支持不力的银行业金融机构，中国银行业监督管理委员会不再支持其发起设立村镇银行。

三是注重村镇银行的农村金融市场发展战略规划，这是保证村镇银行真正为农村金融市场服务的一项措施。在村镇银行组建的初期，有的发起行并不是真正为了繁荣农村金融市场而发起组建村镇银行，而是为了抢占地盘，通过组建村镇银行扩展市场边沿。这次调整对于那些真正想为农村金融服务的发起行是一个激励，也为其组建村镇银行提供了方便。

四是调整了东西挂钩政策的实施方式。村镇银行挂钩政策继续按照“东西挂钩、城乡挂钩、发达地区与欠发达地区挂钩”的原则执行，但在地点、次序上有了相应的完善。由以前的全国范围内点与点挂钩调整为省份与省份挂钩，并限定在东部省份与西部省份挂钩，使单个主发起行发起设立村镇银行的地域适当集中，从而避免在全国范围内零星发起、分散设立。同时，明确了“先西部地区、后东部地区，先欠发达县域、后发达县域”挂钩次序原则。

五是针对已获准筹建的村镇银行，《中国银监会关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》指出可继续按照有关规定申请开业。对于筹建申请已受理但尚未核准筹建的拟设村镇银行，银监局要将其主发起行情况报送中国银行业监督管理委员会，由中国银行业监督管理委员会审查并核准主发起行。对符合规模化、批量化组建村镇银行条件的，中国银行业监督管理委员会将予以积极支持。