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第三 农村信用社农村合作银行村镇银行的风险控制与监管（第2页）

贷款是农村信用社的主要资产，也是农村信用社利润的主要来源。随着商业银行、各类非银行金融机构与农村信用社之间的竞争加剧，农村信用社面临的最大挑战就是能否在激烈的价格竞争中发放风险适度的赢利贷款，并正确处理好贷款数量与贷款质量之间的内在关系。

（4）审计监督

审计是指对农村信用社的账目和记录进行检查与核对，即在监事会的指导下，在没有预先通知的情况下，对农村信用社的各业务部门、营业机构执行法律、法规和信用社各项内部管理制度情况以及资产质量和经营效益状况等方面进行检查评价，以确保农村信用社的财务状况与资产负债表和损益表所揭示的情况保持一致。

（二）农村信用社风险管理的措施

1。以资产风险为核心，强化内控制度建设，建立健全风险约束机制

防范和化解农村信用社经营风险，主要在于防范和化解农村信用社的不良贷款。加强农村信用社风险管理应紧紧抓住信贷资产风险管理这条主线，强化内控制度建设，建立健全信贷资产风险约束机制。一是要严格按照贷款五级分类标准，认真清理核实农村信用社的资产存量；二是要建立不良资产清收领导组，将清收任务具体落实到人头，并做到年有目标、季有安排、月有考核、日有进度；三是充分运用法律的、行政的和经济的手段，加大清收力度；四是要严格控制信贷总量的无度扩张，严格执行《贷款通则》和落实贷款“三查”制度，合理划分和确定贷款责权，确保新增贷款的流动性、安全性和效益性；五是要提高从业人员素质，建立以人为本的信贷风险约束机制。

2。转变经营策略，调整负债结构，组织高效资金，服务“三农”经济

农村信用社经营效益低下的另一个主要原因是负债结构不合理，高成本负债比重偏高，要改变长期积淀的高成本负债结构非一蹴而就。究其客观原因是主要资金来源和服务对象是经济不发达或欠发达的农村、农户和农业经济，而究其主观原因是农村信用社自身经营偏离了合作金融的组织原则。鉴于以上原因，农村信用社首先应彻底摒弃以往的官衙习气，确立自强、自立、自我发展意识。在组织高效资金上，一方面是吸收低成本存款，更主要的是要按照农村信用社的改革要求，转变经营策略、走合作经营之路，吸纳地方财政、企业和城乡居民广泛入社，扩大股本金、壮大资金实力。同时，要重新定位农村信用社的服务思想，坚持服务“三农”的经营宗旨，积极培植新的经济增长点，促进地方经济持续健康发展，使农村信用社逐步摆脱困境，走上稳步发展之路。

3。强化对农村信用社的内外监管

加强对农村信用社的管理并降低经营风险，应该从“金融监管与内控管理”两方面入手。

●对于强化金融监管方面而言。一是要完善金融监管责任制，落实监管责任。二是要完善对农村信用社金融监管的机制和手段，提高监管工作的效率和质量。三是要强化现场监管和非现场监管，及早发现风险并进行处理。四是要建立风险预警机制，及时识别并处置支付风险；督促农村信用社深化改革，提高资本充足率，以增强自身抵抗风险的能力。

●对于强化内控管理方面而言。一是建立目标经营责任制，在对农村信用社现有的历史包袱和经营风险状况进行全面清理核实后，可以实行新老划断、分别考核、严格奖惩，防止出现新的道德风险。二是要深化用工制度和工资制度改革，以充分调动员工的积极性。三是要完善内控督察机制，建立各部门和各岗位相互制约、相互监督的体制，加强规章制度执行情况的监督检查，从制度上控制风险的发生。四是要完善审、贷分离制度，实行风险责任追究制，堵住风险源头。

4。增强农村信用社实力

农村信用社只有通过自我发展、自我完善才能解决前进中的困难和问题。根据农村信用社地区之间发展不平衡的特点，充分利用农村信用社系统自身的力量；通过强强联合、强弱互补等方式对农村信用社进行整合、重组，以强带弱、以强扶弱、共赢发展，增强抗御风险的综合实力。一是要大力支持农业和农村结构的战略性调整，支持科技兴农和农业产业化进程；从根本上提高农业和农村经济发展的规模和效益，增加农民收入；增强抵御自然环境风险和系统风险的能力，不断优化金融生态环境。二是要根据当地农村经济发展的需要，积极开拓新的业务领域，大力发展农村消费信贷、乡镇住房按揭贷款、助学贷款和代收代付、保管箱、银行卡等业务，改变农村信用社资产结构及收入来源单一的现状；大力推广贷款证、农户（或村组）联保贷款、信贷登记评定制度等，回避或防止新的信贷风险。

5。全面做好农村信用社的机制创新工作

管理的核心在于机制或体制的科学化、规范化；管理水平的不断发展，在于机制或体制的不断创新和完善。为此，农村信用社应全面做好机制或体制的创新工作，如改善组织结构、建立科学的工作机制，创新基层制度设计、确立完善的考核机制，把好信用门槛、建立严格的授信机制，建立风险观念、构建防范机制，严明职责执行力、形成长效的监督机制，优化技能培训、建立科技教育机制，培育风险管理文化、形成持久的宣传机制。

（三）农村信用社在风险管理过程中应该处理好的各类关系

农村信用社在风险管理的动态过程中应该处理好如下几个关系，以便增强风险防范能力和综合经营实力。

1。处理好与社员及社会各界的关系

第一，要发挥“三会”（即社员代表大会、理事会、监事会）的职能作用，积极发展“黄金新客户”并留住老客户；通过改善服务设施、创新服务手段、提高工作效率综合发展负债业务。

第二，要争取地方政府的支持，努力吸收辖区企事业单位低成本存款和涉农部门的存款。

第三，要盘活不良资产，在防范和化解金融风险的同时，要扩大其有效资产的存量。

第四，要大力增资扩股、提高农村信用社的资本充足率；通过改进对社员的金融服务吸引社员入股，要吸引有一定资本并对信用社的金融服务有强烈需求的种养户、各类专业户、个体工商户和农村中小、微型企业与农村信用社联姻。

2。处理好与联社及其他金融机构的关系

处理好与联社关系的核心是县联社对农村信用社的统筹管理，如果实行以县联社为法人核算单位，将可以对全县农村信用社资金等通盘管理调度。而处理好与其他金融机构的关系，主要体现在技术资源的共享、业务互动、教育培训、信贷产品对接等方面，形成小竞争、大合作的区域性金融服务势态。

3。处理好管理与被管理、监督与被监督的关系

第一，处理好与各级政府之间的关系。目前全国已有25个省（区、市）组建了农村信用社升级联社，由省级政府依法进行管理。农村信用社属于地方性金融机构，应该紧密围绕地方产业结构的调整和城镇化进程来优化信贷结构，在促进农村经济发展的前提下要扩大职能，以尽快适应新的管理体制和社会发展的需要，确保与各级政府或职能部门的相互联动、相互支持和相互发展。

第二，处理好与中国人民银行和中国银行业监督管理委员会的关系。中国人民银行从利率政策、货币政策、资金清算等方面发挥宏观调控作用，特别是在发放支农再贷款、票据清算、置换不良资产等方面发挥着重要作用。农村信用社应该加强与人民银行各级分支机构的联系，积极反映存在的问题和要求，争取中央银行的支持和业务指导。同时，农村信用社要在中国银行业监督管理委员会的监管下，注重防范和化解金融风险，促进各项业务经营的稳步、健康、快速发展，使中国银行业监督管理委员会真正成为农村信用社的良师和益友。

二、我国农村合作金融机构的行业监管

（一）我国农村合作金融机构监管的法律、法规体系

当前，我国农村合作金融机构的法律、法规体系主要有三个层次，即法律、行政法规和部门规章。其中，“法律”共有两部，分别是1995年颁布的《中华人民共和国商业银行法》（2003年修正）和2003年颁布的《中华人民共和国银行业监督管理法》（2006年修正），这是我国农村合作金融机构监管法律体系的核心。

“行政法规”主要是由国务院颁行的有关我国农村信用社监管的几部法规。包括：2003年印发的《关于深化农村信用社改革试点方案》，2004年发布的《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》和《关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》。

“部门规章”源自由中国人民银行系统或由中国银行业监督管理委员会系统发布的两大有机组成部分。

第一部分：由中国人民银行于1997年发布的《农村信用合作社县级联合社管理规定》，2001年发布的《关于加强对农村信用社监管有关问题的通知》，2004年印发的《农村信用社改革试点资金支持方案实施与考核指引》。

第二部分：由中国银行业监督管理委员会于2003年发布的《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》《农村合作银行管理暂行规定》《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》《关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》和《农村信用社贷款风险五级分类实施方案（试行）》；2004年发布的《农村商业银行、农村合作银行组建审批工作指引》《农村商业银行、农村合作银行组建中清产核资工作指引》《关于加强农村信用社资金组织监管工作的通知》和《农村合作银行章程（示范）》；2005年发布的《中国银行业监督管理委员会合作金融机构行政许可事项实施办法》和《农村合作银行监管工作意见》；2006年发布的《合作金融机构行政许可事项实施办法》和《农村合作金融机构社团贷款指引》；2007年发布的《农村信用社监管评级内部指引（试行）》和《农村信用社不良资产监测和考核办法》等。