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第一 国内外小额贷款实践与我国小额贷款公司（第2页）

1。从单纯小额贷款（Microcredit）到综合微型金融（Mice）

伴随着小额信贷业务的不断成熟，国外许多机构或支持项目开始思考小额信贷将如何发展、如何定位的问题。是坚守巩固以“点”，即单纯的小额信贷业务拓展，还是向“面”，即综合性金融服务过渡，这是各国金融机构所必须破解的一项重大课题。

通过经验可知，第一，储蓄的约束性能够帮助落后地区的人们摆脱传统式的实物积累或债权式拆放的局限性，使中低收入群体资产可现化；减少已有财富的固化或损失，并从广义上确保信贷资本来源的充裕性。第二，由于落后区域、中低收入群体的弱质性及各种外在风险的可能波及，凸显出涉农、创业、行业转型等保险事业在小额贷款方面特定的作用，由此能够分担、稀释或化解借贷双方可能面临的各类风险。第三，伴随着全球城镇化或人口迁徙的浪潮，货币结算与汇兑业务产生了巨大的市场需求，将小额信贷网点全面铺开，适时开发银行卡、网银结算、通存通兑等业务已成为辐射城乡并涵盖全社会的既定目标。

虽然目前在理论上还没有统一的定式，但多样化的信贷与金融服务已成为不同阶层及经济体的必然选择，并为单纯的小额贷款向多元化的综合微型金融发展提供了更加广阔的空间。

2。从福利主义（Welfarism）到制度主义（Institutionalism）

福利主义小额信贷组织的目的是公益性的，其目标是通过福利制度安排，促进社会经济的全面与可持续发展，即以社会与民生的视角，向贫困地区、贫困阶层、微经济创业者等提供小额贷款服务，并且提供技术培训、教育、市场信息等其他非金融服务的支撑，实现经济增长和共同富裕的双重目标。而制度主义小额贷款则是与此相对应的侧重自身生存与发展的小额贷款组织，目标是关注机构模式的可持续性；而后再考虑扩大业务规模与范围，实现为更多的低收入群体提供金融服务。前者是强化了输血功能而弱化了造血功能；后者贯穿的是授人以渔、而不是授人以鱼的理念。20世纪70年代，小额信贷国际发展的主脉是福利主义特征；而80年代以后则是制度主义盛行，并逐渐成为当今社会的主流。

其内在原因主要表现在以下几个方面：第一，制度主义小额信贷组织拥有财务的控制能力，这就意味着信贷机构拥有更强的自主性和更大的灵活性。第二，财务上的可持续性和适当的盈余性能够吸引多元资本的广泛注入，增强了自身实力并能够扩大区域覆盖面。第三，可以吸引其他金融单位介入，由单一组织发展成为金融服务多层次一体化的金融机构，并成为金融服务体系的有机构成。第四，小额贷款的操作经验、运行机制及产品类型等容易形成系统化的理论结晶，为以点带面、试点推广提供复制的模板或参照系。

案例说明：印度尼西亚人民银行（BRI）作为印度尼西亚的国有政策性银行，至今已有100多年的历史。1969年开始在全国建立3600个村行（UNIT），被政府指定向农村地区提供贴息贷款。进入20世纪80年代前期，农业技术革命取得成效的同时，贴息贷款政策却步履维艰。一是多数贷款没有落到真正贫困的农民手里，而是被农村中有影响、有势力的富有者获取；二是贷款的回收比率极低，亏损严重导致村行陷入了持续经营危机。截至1984年年底，村行累计亏损达到了7500亿盾（约合1。02亿美元）。BRI被迫对其村行系统进行改革，根据商业银行的营运规则，创新了组织构架、运营机制和金融产品，成功地将银行的商业利益与扶持农村低收入群体的使命有机结合在一起，成为制度主义小额信贷模式的典型代表，并在国际舞台上与孟加拉国的格莱明银行相媲美。

3。确保小额信贷机构的可持续性发展

从国际小额信贷发展的经验来看，无论是福利主义或是制度主义，都主张扶贫不能一味地依靠政府发放补贴，贷款机构也不能充当一个“输血”的福利机构，商业化运作无疑是小额信贷可持续发展能够实现的必由之路。这就归结在财务管理、操作技术、产品定位、担保创新、激励机制、负债业务及中间业务等诸多方面，并以市场利率、风险管控等为基础，即通过商业化运营为主轴支撑其可持续性发展。

我国早期小额贷款尝试搁浅的原因之一就在于认为低利率才是扶贫，使得商业化的金融机构不愿意从事小额贷款业务。而从事小额信贷业务的机构只能单纯依靠外部输入资金，其中又以政府拨款或补贴为主；但政府无法向广大的小微型企业、个体工商户、“三农”经济以及各类微经济自由职业者等中低收入群体提供长效而稳定的资金扶持，从而也就无法实现小额贷款机构在经营机制上自负盈亏并长效运作。

总之，小额信贷能否可持续性地发展下去，主要取决于小额信贷组织在金融服务过程中，其收益是否覆盖了运营成本与资金成本，以形成稳健经营、确保盈余、持续发展的良性势态。小额信贷组织的可持续发展不能单纯依靠政府补贴、慈善性捐款等资金来源维持，三位一体构架即商业化运作、政府适当补助和税收优惠是其可持续性发展的体制保障，也与由福利主义转向制度主义之发展潮流基本契合。

（五）国外成功经验对我国发展小额贷款业务的启示

国外初期的小额贷款机构多是非营利性组织，既不能吸收存款，又不能合法地向客户提供全方位金融服务。随着小额贷款的成效越来越显著，南亚和拉美一些国家如孟加拉国、印度尼西亚、印度、玻利维亚等国，均采取了一系列措施支持其发展。通过制定资本充足率、贷款损失准备金、拨备覆盖率及信息披露等方面的专门法规，确立其金融机构的合法地位。同时还通过减免税、贴息贷款、坏账补贴等方式给予资金和政策倾斜的支撑，这些举措使得小额贷款被纳入了国家金融体系，并渐进实现富民而强国的预期目标。

应该说，小额贷款建立了一种目标完全不同于传统银行的金融制度，通过一系列的贷款技术创新，不但提供了放松担保制约的还款制度安排和缓解信息不对称的途径，而且还提供了降低交易成本的技术支撑，从而降低了自主从业者、中低收入阶层或“三农”经济体平等进入融资市场的门槛，为消除贫困、共同富裕注入了持久生命力。

小额信贷模式于1994年被引入中国大陆，起初只是国际援助机构针对我国1986年开始的“农村扶贫贴息贷款计划”中存在的问题而进行的一种尝试。因其成效显著从1996年开始受到国家重视，并进入以政府扶贫为导向的完善阶段。截至1998年年底，联合国系统的组织在华援助的小额贷款项目资金就达300万美元。进入21世纪，以农村信用社为主体的金融机构开始试行并推广小额贷款业务，我国小额贷款业务开始进入以金融机构为主体的发展阶段。

由于我国正处在城镇化发展的进程中，1。6亿农民选择进入城市打工或自主从业，城乡接合带以及城镇原有的社区居民也面临着从业、创业的实际需求。小额贷款对象更是赋予了更丰富的内涵，即有别于其他不发达或欠发达国家特定的“贫困农民”；我国是以自主从业者、中低收入阶层或“三农”经济为其服务对象，并提供小额度、短期周转、持续性、欠担保的资金支持。

目前，我国办理小额贷款业务的机构主要包括：农村信用社办理的农户小额贷款和联保贷款；邮政储蓄银行办理的农户保证贷款、农户联保贷款、商户保证贷款、商户联保贷款；村镇银行办理的农户小额信用贷款、农户联保贷款、商户信用贷款、小微企业联保贷款；中国农业银行和中国农业发展银行办理的扶贫贷款；以及农村合作银行、农村商业银行、农村资金互助社、城市商业银行等中小金融机构办理的小额贷款业务等。

需要特别指出的是，小额贷款公司作为工商业属性的非金融机构，是发展小额贷款业务的一支新生力量，也是我国开展小额贷款的创举，并受到了国际社会的广泛关注。

二、我国小额贷款业务的发展沿革

联合国国际农业发展基金（IFAD）于1981年在内蒙古自治区八旗开展了北方草原与畜牧发展项目，标志着我国涉农小额信贷业务的正式启动。但直到1993年以前，我国小额信贷项目基本上都是国际援华扶贫项目的一个组成部分，或者仅是一种特殊的资金使用方式。中国社会科学院农村发展研究所于1993年组建了“易县信贷扶贫合作社”，将小额信贷业务的全方位实施纳入了议事议程。我国小额信贷的发展大致经历了四个阶段。

（一）试点的初期阶段（1993年至1996年10月）

小额信贷作为一种扶贫理念和独特的信贷技术逐渐传入我国，在国际资金即附有优惠条款的软贷款或捐赠资金以及技术援助下，由国内的非政府组织操作，并以非政府组织形式开始运行。这些非政府组织小额信贷，在技术上绝大多数借鉴孟加拉乡村银行模式下的“团体联保贷款”形式；后来也有少数项目采用印度尼西亚的村行模式或个人贷款模式。

除中国社会科学院农村发展研究所的“扶贫社”之外，另一个有代表性的非政府组织小额信贷项目是由联合国开发计划署（UNDP）援助，并由商务部国际经济技术交流中心（CI-CETE）从1995年开始运行实施的。UE项目已根植于我国的17个省（自治区）的48个市（县），后来又推广至天津、河南的部分城市开展针对下岗职工的微型融资服务。

该项目在技术上仍然借鉴孟加拉乡村银行的团体联保贷款模式，其组织结构比较适应我国的政府组织系统，即通过与不同的地方政府部门合作成立专门的“发展协会”来管理和实施。此外，还有澳大利亚国际开发署（AUSAID）援助的青海海东农业银行小额信贷项目，以及由中国扶贫基金会承办的陕西安康和四川阆中的世界银行援助项目等。

这一阶段的明显特征是，资金来源主要是依靠国际捐助和软贷款，基本上没有政府资金的介入。人们重点探索的是孟加拉乡村银行式小额信贷项目在中国的可行性，以半官方或民间机构运作，并注重项目运作的规范化。主要是以项目的形式，基本遵照孟加拉乡村银行的做法进行小额信贷活动，称为非政府组织小额信贷。这类机构几乎都是在民政部门注册的群众性团体，本身并不具备开展包括信贷在内的金融服务的资格，但在“扶贫”的旗帜下实际开展着小额信贷工作。其特点是扶贫资金到户率高、还贷率高、项目成功率高且脱贫效果好，但这类小额信贷存在着操作繁杂、投入人力多、扶贫面窄、扶贫资金没保障、项目规模小、操作成本高和有违国家金融政策等缺点。

（二）项目的扩展阶段（1996年11月至2000年）

为实现千年扶贫攻坚计划和新世纪的扶贫任务，借鉴非政府组织小额信贷的技术和经验并采用孟加拉乡村银行的小组联保模式，以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源，我国政府机构和中国农业发展银行为主导的“政策性小额贷款扶贫项目”启航。初始大多数分布在农村地区，并以“扶贫贴息贷款”的形式发放到户。随着国家扶贫政策的持续推进，在一些有非政府组织小额信贷经验的省区如山西、四川、云南、河北、广西、贵州等地区，国务院扶贫办垂直系统、民政系统、社会保障部门、残疾人联合会、妇联和工会等均都参与其中。后来，随着国有企业改革提速、城镇下岗再就业以及城镇化进程的加快，依托政府再就业基金、工会“送温暖基金”和妇联网络等，由政府部门自行设计和执行，面向下岗失业人员和城镇低收入群体的一些城市小额信贷项目，也在这一时期开始运行。

这一阶段的明显特征是，政府从资金、人力和组织方面积极推动，并借助小额信贷这一金融工具来实现扶贫攻坚的目标。与此同时，人们在实施国际援助项目的同时也更注意与国际规范接轨。在这一阶段，以中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用社为代表的金融机构，开始用国家政策性扶贫资金和银行运营资金从事小额贷款活动，被称为金融机构小额信贷。特点是资金雄厚、管理规范严谨、操作相对简便。但这类小额贷款存在扶贫目标不准，即贷富不贷贫、贫困户素质提高慢、项目成功率低等缺点。

（三）全面试行并推广阶段（2001年至2005年6月）

在中央着力解决“三农”经济发展的大背景下，我国农村合作金融机构如农村信用社、农村商业银行、农村合作银行在中央银行支农再贷款的支撑下，开始发放“小额信用贷款”和“农户联保贷款”，标志着我国正规农村金融机构开始大规模介入小额信贷领域，而小额信贷的目标也从“扶贫”领域扩展到“为一般农户以及微型企业服务”的广阔空间。此时的小额信贷总量大幅度扩张，加之已有的近300个非政府组织小额信贷机构，使得小额信贷在脱贫致富和发展农村经济等方面取得了令人瞩目的成就。

在农村金融总体改革框架之下，为了适应农村金融市场开放的政策取向，由私人资本投资的商业性小额信贷机构亦开始在试点地区出现。同时，在促进小微企业发展和增加就业的政策指引下，在中国人民银行和中国银行业监督管理委员会的推动下，许多商业银行开始通过专门的信贷窗口或建立小微企业（或称个贷部、对私业务部、小企业部等）金融服务专营机构，来推进小微企业、个体工商户或服务“三农”经济等资金融通业务。