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第二 发达国家和地区公共文化服务的模式制度与策略（第1页）

第二节发达国家和地区公共文化服务的模式、制度与策略

从总体上看，发达国家和地区较早地探索和实施了公共文化服务的现代化改革发展，并取得了一系列显著的经验和成果。我们将从公共文化服务的体制模式、制度安排和管理策略三个方面，简要地总结和阐述发达国家和地区公共文化服务在管理运作上的国际经验。

一、三种基本的公共文化服务模式

由于历史、文化传统和公共管理思想等的差异，以及公共文化服务的国别性特点，世界各国形成了不同的公共文化服务的制度与模式。[1]尽管如此，由于发达国家和地区经过了20世纪80年代以来的管理体制改革和调整，特别是20世纪90年代以来出现的共同的走向公共治理的发展态势。我们仍然可以从公共文化服务的治理结构上的一些差异，将发达国家和地区公共文化服务概括为以下三种基本模式。

（一）政府主导模式

以法国、意大利、西班牙、葡萄牙、俄罗斯、日本等单一制国家为代表的公共文化服务模式，也可称为“中央集权”或“单元式”模式。这种模式的特点在于，从中央到地方政府均设有文化行政主管部门，并根据政府行政序列设置地方政府文化行政管理部门，中央与地方政府的文化行政部门之间存在着行政隶属关系，由中央政府文化行政主管部门制定国家公共文化服务政策，并直接领导地方政府文化管理部门从事地方公共文化服务的日常工作。在国家和地区的公共文化服务治理结构上，政府主导模式表现为以国家和政府的公共部门为主导，而企业、个人等私人部门和志愿者组织、基金会等公益性部门则处于从属地位。

（二）民间主导模式

以美国、德国、瑞士等联邦制国家为代表的公共文化服务模式，也可称为“分散式”或“多元式”模式。其特点是，历史上，这些国家和地区大量的“第三部门”组织活跃于公共文化活动领域，因而民间治理在公共文化服务的治理结构中占据主导地位，而联邦与各州政府通常对公共文化服务采取非干预策略。[2]因此，在国家和地区的公共文化服务治理结构上，民间主导模式表现为主要由大量的“非政府组织”或非营利机构开展公共文化服务，联邦和各州政府部门则处于从属地位。

（三）分权化模式

以英国、澳大利亚、加拿大等国家为代表的公共文化服务模式，也可称为“二元式”模式。分权化模式是一种介于政府主导模式与民间主导模式之间的一种治理模式。其特点是，国家和政府以“一臂之距”的原则设计基本文化制度，与民间建立各种形式的合作伙伴关系，从事公共文化服务资源的分配、政策设计、事务管理和产品供给。因此，在国家和地区的公共文化服务治理结构上，分权化模式表现为：一方面，国家和政府的公共部门与民间的公益性部门、企业等私人部门构成了公共文化服务的两大管理主体，并各自相对独立地从事公共文化服务活动；另一方面，国家和政府的公共部门与民间的公益性部门、企业等私人部门之间建立起不同类型的合作伙伴制度，进而实现适度权力分散与合作共治机制下的公共文化服务治理模式。

需要指出的是，20世纪90年代以来，随着以公共治理为指向的公共文化服务制度的改革发展，发达国家和地区的公共文化服务的治理结构发生了重要的变化，逐步走向趋同。一个重要的标志是，绝大多数的国家和地区相继借鉴和实施英国创立的“一臂之距”制度模式，进而使发达国家和地区的公共文化服务制度呈现出各具特色但共同体现公共治理精神的制度模式。

二、公共文化服务的制度安排

凡公共文化服务做得较好的国家或地区，其对公众的文化服务与产品提供必有一套涉及机构设立、立法执法、财政预算、政策配套等各个方面的完整制度安排。从总体上看，这些制度安排至少包括以下几个方面。

（1）通过文化政策法规建立公共文化服务的公共治理结构。发达国家和地区公共文化服务往往通过颁布文化法律和法规、建立各类文化咨询委员会、召开文化政策听证会、公布文化咨询文件等方式，吸纳专家及公众参与公共文化服务的咨询和决策活动，从而在公共文化政策、法律法规的制定，以及公共文化产品、服务的提供和管理等方面建立起科学的公共治理的制度框架。

（2）政府主导兴建各种公共文化基础设施，提供种类齐全、服务质量稳定的公共文化产品和服务。发达国家和地区往往由政府部门主导、公益性组织和私人部门合作参与，兴建比较齐备的公共文化服务设施，提供种类齐全、服务质量稳定、能满足不同社会群体基本文化需求的公共文化产品和服务。并在重要的公共文化服务领域，如公共图书馆、博物馆服务等领域，积累了较好的管理经验，形成了较为完备、精细、高效的管理制度和机制。

（3）明确的责任主体与高效的服务运行机制。在公共治理的框架下，发达国家和地区公共文化服务的参与主体是多元化的，既有政府的公共部门，也有民间的公益性部门，以及企业的私人部门，然而各主体都有着明确的公共文化的管理权力和服务责任，进而能够形成公共文化服务的高效运行机制。

（4）公共文化资源的合理配置，一定比例的公共文化财政投入。虽然公共文化服务的公共治理结构表现为公共文化服务主体的多元化，以及公共文化资源的多样性，但是，发达国家和地区的经验表明，合理配置各种公共文化资源、妥善使用文化资源是建设和完善公共文化服务体系的重要前提，而国家和政府的公共部门通常要承担起一定比例的公共文化财政投入。一般来说，发达国家和地区的国家和政府需要拿出相当于公共财政总支出1%比例左右的经费用于文化投入，在少数社会力量发达的国家，如美国，这一比例不到1%，但是，在特别重视文化发展或文化基础设施薄弱的国家和地区，这一投入比例可能还比较大。[3]当然，对非营利性公共文化服务组织实施减免税收等优惠政策，鼓励社会民间和企业捐赠，以提高公共文化服务的总体投入，也构成了公共文化服务投入的必要补充。

（5）现代化的绩效管理制度。由于公共文化服务的部门和机构是一种非营利的文化组织，因而往往不受市场经济的制约，公共文化服务的管理部门和服务机构并不以经济利润的最大化为组织目标。为保证公共文化服务绩效，经过20世纪80年代以来的“新公共管理改革”、“服务型政府建设”和公共治理改革，发达国家和地区公共文化服务的政府部门和服务机构，大多建立了现代化的绩效评估与管理制度，通过行政管制成本评估、绩效考核，以及日常收支分离、工作年报财务审计等方式，为确保公共文化服务部门和机构的工作效率和综合绩效，提供了制度保障。

三、公共文化服务的管理策略

所谓管理策略，是指公共文化服务的部门和机构依据发展战略规划而采取的操作性措施。“二战”结束以来，发达国家和地区公共文化服务在重视制度设计与安排的同时，也十分注重探索和实施各种形式的管理策略。我们可以从以下三个方面加以探讨。