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第四 加强制度设计研究工作完善我国公共文化服务政策体系（第2页）

5。加强制度设计工作

制度设计理论，为公共文化服务制度安排提供了更好的理论工具，加强制度设计研究工作，是完善国家公共文化服务政策的重要途径。2010年3月起，文化部启动了国家公共文化服务体系制度设计研究工作，其主要任务是针对当前公共文化服务体系建设存在的突出问题，按照“决策参考、指导实践、推动立法”的目标要求，结合现阶段我国国情和文化发展实际，重点研究亟待解决的涉及全局性、战略性和前瞻性的重大问题，总结发展规律，判断、预测发展趋势，提出政策建议。同时，通过制度设计研究，吸纳一流专家，建立一支由政府公共文化机构、专家学者组成的公共文化服务体系政策理论研究队伍，为政府决策提供参考咨询；形成一系列推进公共文化服务体系建设的政策、手段和措施，努力建立公共文化服务体系建设的长效机制。实践证明，制度设计研究工作，为我国公共文化服务体系建设提供了有力的理论支撑和智力支持。[1]

6。重视非正式制度的建设

在公共文化服务发展的制度建设中，除了成文的正式制度，非正式制度也非常重要，它表现为潜在的精神力量和传统的文化积淀，从多个方面对人们的行为产生影响和约束，在人类发展的历史中扮演着重要的角色。研究表明，如果说正式制度是一种刚性的制度，那么非正式制度就是一种柔性的制度。就公共文化服务体系建设而言，非正式制度有助于维护公共文化的良好价值导向、提升公民文化自觉、提高文化组织的自治能力，降低文化服务成本，并能与正式制度建设形成良性互动。因此，在公共文化服务体系建设中，要大力弘扬社会主义核心价值观、弘扬优秀民族文化，营造讲诚信、守规则的公民意识，共同创造公共文化服务体系建设的良好社会氛围。

三、加快我国公共文化服务法规体系建设

文化法规是文化政策的重要组成，是我国公共文化服务未来健康有序、可持续发展的重要保障，针对我国公共文化服务领域存在立法层次不够高、法规不够健全、立法资源缺乏、立法速度慢等情况，我们在此专门就如何积极贯彻“依法治国”的基本国策，加快建立我国公共文化服务的法规体系，提高我国公共文化服务建设的法制化水平，提出若干建议：

1。明确法律框架

法律框架由不同位阶的法律组成。在我国，按照《宪法》和《立法法》规定的立法体制，法律位阶共分六级，它们从高到低依次是基本法、普通法、行政法规、地方性法规和规章等。因此，我国完备的公共文化服务政策法规体系，应包括如下各位阶的法律法规：

（1）宪法

宪法是一个国家的根本大法，是所有政策法规的总依据。《中华人民共和国宪法》第二十二条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”第四十七条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”上述规定，是制定公共文化服务法律法规的基本依据，也是我国公共文化服务政策法律框架的核心主干内容。

（2）公共文化服务或公益性文化事业的基本法

基本法是规范国家行为的重要法律。目前我国公共文化服务领域已有的国家级法规，主要是《著作权法》、《文物保护法》、《非物质文化遗产保护法》等。关于公共文化服务或公益性文化事业专门的基本法，目前看到的只有广东省率先于2011年出台的《广东省公共文化服务促进条例》。下一步，应以党的十八大报告、《国家“十二五”时期文化发展规划纲要》等重要文件为依据，区分公共文化服务或公益性文化事业与营利性文化产业的不同性质，制定适当的基本法律，如《公共文化服务促进法》或《公益性文化事业促进法》等，为公共图书馆、博物馆、文化馆、文化遗产保护、公共广播影视、社区文化、农村文化等公益性文化事业的发展，提供基本法律依据，确保公共文化服务长期、可持续地稳定发展。

（3）公共文化服务或公益性文化事业的专门法

公共文化服务作为文化的一个特定领域，包括了众多不同性质的服务，因此应在基本法的范畴内制定一些专门法加以治理，包括《公共图书馆法》《公共博物馆法》《公共文化设施法》《公共文化基金法》等若干种。与基本法相比，专门法规范的领域更明确，相关条款也更加具体，因此立法难度相对较小，推进较容易，这也是目前尽快解决我国公共文化服务立法现实需求的一个捷径。

（4）公共文化服务的相关行政法规

公共文化服务的行政法规是指国务院为领导和管理公共文化服务及其他公益性文化事业，根据宪法和法律，按照行政法规规定的程序制定的相关文化法规。由于法律关于行政权力的规定常常比较抽象，因而还需要由行政机关进一步具体化。行政法规就是对法律内容具体化的一种主要形式。我国现行的文化行政法规有《公共文化体育设施条例》《文化事业建设费征收管理办法》等，在此基础上还可根据需要制定更多的行政法规。

（5）公共文化服务的部门规章及政策

公共文化服务的“部门规章”，是指由国家文化部、新闻出版总署、国家广电总局等具有行政管理职能的部门，根据法律制定，在本部门权限内按照规定程序制定的规范性文件的总称。“部门规章”也包括“地方规章”，是指省、自治区、直辖市以及较大的市的人民政府根据法律、行政法规、地方性法规所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规范性文件的总称。部门规章是行政管理活动的重要根据，其数量之多、适用范围之广、使用频率之高均居行政法各表现形式之首。我国现行的公共文化部门规章及政策众多，如《文化部关于实施全国文化信息资源共享工程的通知》等，应对之进行梳理、整合，不断加以完善，使之更好地发挥作用。

（6）地方性公共文化服务法规

指地方政府根据国家法律规定权限和程序，所制定的适用于本地的公共文化服务法规。目前我国地方性的公共文化服务法规主要有：《广东省公共文化服务促进条例》《北京市博物馆条例》《江苏省非物质文化遗产保护条例》《云南省民族民间传统文化保护条例》等。考虑到我国地区差异大，各地方政府还可根据本地实际情况制定必要的公共文化服务法规。

上述六个层级的法规，构成了公共文化服务法规体系的基本框架。目前，总的来看，这一基本框架尚未完全建立，缺失的主要是第（2）层级即公共文化服务的“基本法”和“第（3）层级”，即公共文化服务的专门法。

2。制定立法规划，加快立法步伐

所谓“立法规划”，是指立法机关根据国家发展的中长期任务、方针、政策、社会实际情况等对法律的需求，所提出的立法设想和部署。制定公共文化服务的立法规划，其目的在于使公共文化服务的立法工作与社会经济的发展变化相适应，与公民文化权益保障的需求相适应，同时也使公共文化服务立法工作有计划、有步骤、有组织地实施，促进文化立法工作的科学化、系统化。

公共文化服务的立法，应与我国国民经济和社会发展规划协调一致，与今后国家的中长期发展任务、目标、工作部署等相衔接。鉴于文化建设的整体性，公共文化服务的立法规划，应当以我国文化立法的总体规划为依据。此外，制定公共文化服务立法规划，还必须进行广泛、深入的调查研究，了解我国公共文化需求的实际情况和今后中长期社会发展的趋势，了解借鉴发达国家和地区公共文化服务立法的经验。

公共文化服务立法规划的草案一般应由立法机关的法制工作机构拟订，同时应广泛征求国家机关、政党、社会团体、企事业单位和公民的意见和建议。立法规划一般要经过权威机关的批准或立法机关审议通过。立法规划制定以后，各有关方面应当认真执行。根据实际情况的发展，可以适当调整立法规划。根据目前我国公共文化服务体系“历史欠债多”、建设任务重、重点领域立法需求迫切等实际情况，我国应重点加快公共文化服务立法规划的研制，尽快推进《公共图书馆法》《公共文化服务促进法》《公共博物馆法》《公益性文化事业捐赠法》等的立法工作。

【思考题】

1。什么是公共文化政策？公共文化政策主要有何功能？

2。我国现行的公共文化服务政策主要有哪些？您觉得最亟须配套补充的是哪方面的政策？

3。现行文化政策执行中您碰到哪些问题？您觉得政策不能贯彻落实的原因何在？

4。什么是文化制度？我国公共文化服务基本制度有何特色？

【推荐阅读】

1。胡惠林：《文化政策学》，上海，上海文艺出版社，2003。

2。张金马：《公共政策分析：概念、过程、方法》，北京，人民出版社，2004。

3。蒯大申、饶先来：《新中国文化管理体制研究》，上海，上海人民出版社，2010。

4。毛少莹：《公共文化政策的理论与实践》，深圳，海天出版社，2008。

5。TeYudice：《文化政策》（CulturalPolicy），蒋淑贞、冯建三译，台北，国立编译馆、巨流图书公司，2007。

[1]参见白雪华：《国家公共文化服务体系制度设计研究工作概述》，见于群、李国新主编：《中国公共文化服务发展报告（2012）》［M］，225页，北京，社会科学文献出版社，2012。