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第一 传统公共行政模式 高等教育评估管理机制的实然解读（第1页）

第一节传统公共行政模式：高等教育评估管理机制的实然解读

新中国成立后，高等教育领域受苏联模式的影响非常明显，新中国成立初我们就把所有的私立高等教育机构改为公立部分。1952年又仿造苏联模式进行了院系大调整，更进一步加强了计划体制对高等教育的管理。新中国成立以来，我国高等教育的管理体制也在探索中不断地调整，人们把其形容成一种怪圈，“一统就死，一放就乱”。1978年改革开放后，政府开始注重高等教育宏观管理体制的改革。随着计划经济向市场经济的转型，政府也在转变职能，希望高校能够逐渐扩大自主权，主动适应社会主义市场经济发展的要求。1985年5月27日《中共中央关于教育体制改革的决定》中要求政府简政放权，扩大高校办学自主权。从此之后，相关重要教育文献都有类似表述，表明政府在这方面的不断努力和改变。[1]但是，这一发展过程体现出明显的对中央集权管理的路径依赖。因此，所谓分权也是在政府内部分配，是中央政府和地方政府，以及中央政府各部门机关之间的内部权力分配。高校和政府之外的第三部门的权力虽然有所扩大，但是相对而言还是十分有限的。给高校放权也是非常有限的，而且政策的出台和实际所能达到的效果还有很大的差异。毕竟政策出台是一回事，具体的实施又是另一回事。1985年的政府文件就提出要扩大高校自主权，使其适应社会发展需求，虽然相比以前高校自主权确实有扩大很多，但是有很多实质性的权力仍然没有下放到高校，致使迄今为止高校面对市场需求仍然反应迟缓，不能很好适应社会发展的需要。直到现在，高等教育宏观管理体制仍然在进行调整和改革中。我国高等教育评估的整个发展过程中政府行政，中央管制的烙印也非常明显。我们以管理理念、管理主体、管理方式和管理重点四个方面概括的传统公共行政模式的特征为分析框架，对我国高等教育评估管理模式进行分析，可以发现，我国20多年高等教育评估的发展表现出明显传统公共行政模式的特征。

一、管理理念：管制思维

上文已经指出，传统公共行政最典型的特征就是在管理理念上体现一种管制思维，把管理者和被管理者截然分开，管理者处于主动地位，而被管理者则处于被动地位。我国高等教育评估20多年的发展过程中，管制的特点比较明显。这种管制思想具体体现在以下几个方面。

（一）评估者对被评估者的管制

在高等教育评估发展的20多年中，明显体现出管理者对被管理者，即评估者对被评估者，也就是政府对被评估高校的管制。这种管制体现在评估政策频繁、种类繁多；政府通过政策法规，突出强调自身在评估中的管理地位；对评估领域优先选择的决断权几个方面。

第一，评估政策频繁，种类繁多。在我国，高等教育评估是政府推动产生的。政府掌握评估决策大权，其往往根据局部性和阶段性的任务制定相关的评估政策，“结果是政府评估在全面把握和引导高等教育的整体发展的力度上不够强劲，评估导致的政策效果也不够稳定，评估影响更多地表现为缺乏时效性的事后清算和缺乏稳定性的短期效应”[2]。

自从高等教育评估在20世纪80年代中期开始试点以来，政府就开展了形式各异、名目繁多的评估。如：1987年6月在西北工业大学召开的高等工程教育评估试点工作会议就制定了三个层次评估试点的方案，并正式开展了三个层次的试点工作。这三个层次的评估分别是学校办学水平评估、专业办学水平评估与本科生培养质量的评估、课程教学质量评估。后来根据1990年颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》和1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》的精神，原国家教委决定分期分批对普通高等学校进行本科教学工作评估。1994年开始，原国家教委对1976年以来新建的、本科教育历史较短的、基础比较薄弱的学校，开展了本科教学工作的合格评估，目的是使学校能够达到国家基本的办学水平和质量标准，帮助高校进一步明确办学指导思想，加强教学基本建设，提高教学管理水平。随后，从1996年开始，原国家教委又对于进入“211”工程、本科教育历史较长、基础较好、工作水平较高的重点高校，开展了本科教学工作的优秀评估，目的是促进学校深化改革和办出特色，其结论分为优秀和不优秀两种。然后，在1999年原国家教委又开始了随机性水平评估，评估对象是介于以上两类学校之间的学校，目的是促进学校不断改进工作，提高教学质量和办学水平，评估结论分优、良、合格、不合格四种。虽然，在2003年，政府把如上三种评估合并在一起开始实行五年一轮的本科教学水平评估，但是，其他名目繁多的政府评估依然层出不穷。如为了实现创建世界一流大学的宏伟目标，政府也出台了“211”工程“985”工程等支持一批重点大学建设的政策。在这些政策出台的同时，也促使了一系列很有分量的评估产生。在这一轮轮争取国家资源的竞争中，评估大行其道，发挥了“一夫当关，万夫莫开”的作用。但是不可否认的是，为了平衡各方利益，致使“工程”逐渐增肥，各类学校各显神通，越来越多的学校挤入“工程”的行列，获取政府丰厚的资源。各项“工程”成为各高校争夺资源和利益的前沿阵地。在政府强大的权力面前，评估真正应该发挥的作用越显渺小。除此之外，还有博士学位点、硕士学位点的申报评估，国家重点实验室的评估，重点基地评估，某些重点攻关科研项目的评估等。类似这些专项评估还有很多，高校纷纷使出浑身解数参与到评估的大潮中，形成了“你方唱罢我登场”的评估局面。

高等学校面对众多评估应接不暇，以至于“各高等学校对现在评估之多、评估之烦琐，颇有怨言”。[3]表面看是评估的繁荣，实则是评估的过度使用，再往深挖掘实则是政府权力和资源控制的体现。

第二，政府通过政策法规，突出强调自身在评估中的管理地位。自从高等教育评估被政府作为一种宏观管理高校的重要手段提出来后，政府利用手中的决策权，通过各种政策文件来规定高等教育评估的目的、地位等各个主要方面，以管理被评估者。最为典型的就是《普通高等学校教育评估暂行规定》中的各项规定。

我国高等教育评估经过20世纪80年代中后期多方位的试点、实践和理论探讨，终于在20世纪90年代作为一项重要的政府管理高校的制度被确定下来。虽然，按照许茂祖教授的观点[4]，1990年后仍然是一个扩大评估试点并逐步推开的阶段，但是1990年原国家教委出台了一个在我国高等教育评估历史上有里程碑意义的文件，即《普通高等学校教育评估暂行规定》。这一文件的出台标志着我国高等学校教育评估逐渐走向规范化和科学化。其更为重要的意义是高等教育评估制度从此在我国建立了起来。1990年，原国家教委从中国高等教育办学实际出发，在合理吸收学术界研究成果并借鉴国外先进评估经验和方法的基础上，正式出台了《普通高等学校教育评估暂行规定》。其对中国高等教育评估的性质、主要目的、基本任务、指导思想、评估机构、评估基本形式等都作了明确的规定，初步确立了中国高等教育评估制度的基本雏形。《规定》中，第一条明确规定“为了建设有中国特色的社会主义高等学校，加强国家对普通高等教育的宏观管理，指导普通高等学校的教育评估工作，特制定本规定”。第二条：“普通高等学校教育评估的主要目的，是增强高等学校主动适应社会需要的能力，发挥社会对学校教育的监督作用，自觉坚持高等教育的社会主义方向，不断提高办学水平和教育质量，更好地为社会主义建设服务。”第三条：“普通高等学校教育评估的基本任务，是根据一定的教育目标和标准，通过系统地收集学校教育的主要信息，准确地了解实际情况，进行科学分析，对学校办学水平和教育质量做出评价，为学校改进工作，开展教育改革和教育管理部门改善宏观管理提供依据。”

通过这样明确的规定，政府把高等教育评估紧紧地限定在“政府对高校进行宏观管理”的框架范围内，无疑对被评估者起到很好的调控作用。其实在制度化的高等教育评估开展以前，最早进行的对高等工业学校进行的办学水平评估，政府也确定了其主要目的，包括：第一，为了“确保高等工程教育的基本质量”，也就是合格与不合格的问题；第二，为了“重点扶植一些学校的学科专业，增强科学研究能力，培养高质量的专门人才”；第三，为了“指导和推动高等工程教育事业的发展、改革和提高”；第四，为了“使高等工程教育获得更大的压力、动力和活力，不断提高办学水平，多出人才，出好人才，更好地为社会主义现代化建设服务”，并突出强调第四条是开展高等工程教育评估的根本目的。[5]政府不仅对评估目的、任务等做了明确的规定，对各级政府和评估机构的评估职责也都做了明确的规定。[6]

第三，评估领域优先选择的决断权。政府对高等教育评估的调控还体现在政府掌握着评估领域优先选择的决断权。优先评估什么，怎么评估都是由政府决定的。20世纪80年代中期，政府考虑到我国当时的国情，考虑到我国当时高等工程教育的重要性，首先选择对高等工程教育进行评估，把高等工程教育评估作为我国高等教育评估发展的突破口。后来五年一轮的本科教学工作水平评估的正式启动也是如此。随着高等教育评估研究和实践工作的不断发展，政府逐渐把高等教育评估工作的重点放在了本科教学评估上。

早在1987年6月全国高等工程教育评估试点工作会议上的讲话就指出要《认真做好以本科教育为主要内容的教育评估试点工作》[7]，后来又在整个20世纪90年代进行了合格评估、选优评估和随机性水平评估，2003年又把合格评估、优秀评估和随机水平评估统一为“普通高等学校本科教学工作水平评估”。为了体现差异性，不同类别、不同层次的学校在基本评估指标体系的观测点的基础上要求另有增加，如医药、财经、师范以及国家重点建设大学等院校，又增加了部分观测点，使不同类型的学校在评估和建设时更有针对性。2002年，普通高等学校本科教学工作水平评估方案在21所学校进行了试点，2003年按照教育部的安排对所有高等学校在五年之内都要进行一次本科教学水平评估。这一指导思想在2004年2月10日发布的《2003—2007年教育振兴行动计划》中得以体现。《计划》指出：要“健全高等学校教学质量保障体系，建立高等学校教学质量评估和咨询机构，实行五年为一期的全国高等学校教学质量评估制度”。2003年以来，政府统一实施的本科教学工作水平评估是一种对高校的全面评估。评估工作不单单是评估高校的本科教学水平，而是从办学指导思想、精神风貌、人、财、物、教学效果及特色等多个方面对高校进行立体式全面评估，是整体性的工作评估。评估指标体系共有7个一级指标和1个特色项目，包含19个二级指标、44个具体的评估观测点，每个观测点都有较明确的等级标准；既强**学设施等硬件条件建设，也强**育理念、教学管理等软件建设的成果；不仅强调基本标准，还要求“特色”，特色不鲜明不能评为优秀，没有特色不能评为良好。可以说，本科教学水平评估是我国目前最全面、力度最大的高校评估。对本科教学评估的强调也是政府优先选择的结果。

随后，政府又从单独强调本科教学评估对质量保障的重要作用转向到强调整个“质量保障体系”对质量保障的作用。2001年4号文件中所提意见的第十二条就是“建立健全教学质量检测和保证体系”。[8]2005年1号文件，又要求“加强高等学校教学工作评估，完善教学质量保障体系”。2007年1月22日，《教育部、财政部关于实施高等学校本科教学质量与教学改革工程的意见》，“为全面贯彻落实科学发展观，切实把高等教育重点放在提高质量上，经报国务院同意，教育部、财政部决定实施‘高等学校本科教学质量与教学改革工程’”。“质量工程”明显的只把教学评估作为保障质量的组成部分看待，而不像以前完全强**学评估。

可以看出，自从我国高等教育评估产生以来，谁评估，评估谁、评估什么，怎么评估都是由政府决定的。

（二）以社会需求为主要标准，忽视人的自我发展

高等教育评估是对高等教育质量的评估，而质量有强调人的发展的发展性质量观，也有强调培养出来的人才适应社会发展的外在性质量观。

新中国成立以来，我们一直遵循的是马克思主义的政治经济学说，主张经济基础决定上层建筑，上层建筑适应经济基础。政府正是在这一思想的指导下，一直强调高等教育适应社会发展的外部标准。1985年5月27日《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出，“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育”，这是开展教育评估的根本方向。高等教育评估秉承的基本价值是：“教育是为一定的政治、经济、文化服务的。”因此，“学校教育适应社会需要的程度，就是学校教育的社会价值”[9]。“教育教学质量的标准是由国家经济、政治、文化、科技发展的要求所决定的。”“高等学校教学质量如何，培养出来的人才能否适应经济建设和社会发展的需要，这是衡量高等学校办学方向和办学水平的根本标志。它决定着高等学校的社会价值，和社会地位。”[10]当时培养的所谓人才也是突出强调“要造就数以亿计的工业、农业、商业等各行各业有文化、懂技术、业务熟练的劳动者。要造就数以万计的具有现代科学技术和经营管理知识，具有开拓能力的厂长、经理、工程师、农艺师、经济师、会计师、统计师和其他经济、技术工作人员。还有造就数以千万计的能够适应现代化科学文化发展和新技术革命要求的教育工作者、科学工作者、义务工作者、理论工作者、文化工作者、新闻和编辑出版工作者、法律工作者、外事工作者、军事工作者和各方面党政工作者”。这些都表明：“高等教育的质量就体现为高等教育的针对性——培养人才的社会针对性。”[11]

1993年《教育改革和发展纲要》指出，“在新的形势下，教育工作的任务是：遵循党的十四大精神，以建设有中国特色的社会主义理论为指导，坚持党的基本路线，全面贯彻教育方针，面向现代化，面向世界，面向未来，加快教育的改革和发展，进一步提高劳动者素质，培养大批人才，建立适应社会主义市场经济体制和政治、科技体制改革需要的教育体制，更好地为社会主义现代化建设服务”。这里依然强调人才的社会标准。

正是在这样的人才观、质量观认识的基础上，教育部开展的普通高等学校本科教学评估工作的指导思想才是“三个符合度”，即学校确定的目标（学校的定位、人才培养目标）与社会要求、人才的全面发展和学校的实际情况符合程度；学校的实际工作状态与确定的目标符合程度；学校所培养的人才质量与自定目标的符合程度。这里面最重要的一个符合度就是学校确定的目标与社会需求的符合度，这也是后两个符合度的前提和方向，一旦这一个符合度出了问题，后两个符合度达到的标准越高，离目的就越远。所以，评估中对外部社会标准的强调是显而易见的。

高教2005年1号文件《关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见》，第六点也是强调“以社会需求为导向，走多样化人才培养之路”。周济部长在第二次全国普通高等学校本科教学工作会议的讲话中也指出“无论是培养人才还是服务社会，都应统一到社会需求为导向上来。只有适应并服务于社会经济发展和人民群众需要，才是最好的高等教育，才是有质量的、有价值的高等教育”。

2007年1月22日，《教育部、财政部关于实施高等学校本科教学质量与教学改革工程的意见》中指出，“高等教育质量还不能完全适应经济社会发展的需要，不少高校的专业设置和结构不尽合理，学术的实践能力和创新精神亟待加强，教师队伍整体素质亟待提高，人才培养模式、教学内容和方法需要进一步转变”。依然在强调人才符合社会需求的外部标准。

综上所述，我们现在高等教育的质量观主要是以市场为导向的，是以能否适应社会的发展为导向的，是以学生是否能够找到工作为导向的。而不是学术的导向，也不是个人发展的导向。这种教育评估的外部导向导致政府过多地考虑高校适应社会的需要，而忽略教育和学生自身发展的需要。[12]这也是布鲁贝克所说的高等教育政治论哲学的具体体现。[13]

虽然，“高等教育的最重要的目标之一必须是使这些院校能够对社会的变革和发展适当地做出反应”[14]，同时，“服务社会原是无可争议的事，但大学过分把眼睛向外看，过分想取悦社会，甚至失去大学内在的价值感，以致‘我吃谁的面包，就哼谁的曲调’”[15]。这样会存在极大的危险，“从大学的本质和长远发展看，大学虽然应该以其专有知识来服务社会，以解决或疏导当前的问题，但它不能太过重视‘当前’的问题，或有急功近利的做法。”[16]弗莱克斯纳就非常警惕这种“走向另一极端的危险”，他强调，“我已说到大学的明智的变化——根据需求、事实和理想所作的变化。但大学不是风向标，不能什么流行就迎合什么。大学应该不断满足社会的需求，而不是它的欲望。只要以理性分析和价值判断为基础，而不仅仅依赖于习惯，那么惰性和阻力也有其特定的用处”[17]。大学毕竟是以培养活生生的人为对象的，使其适应社会固然重要，但是也要预防把学生异化为只为促进社会经济发展的工具，大学生的身心健康、道德理想同样重要，忽视这些方面的评价，必然有使大学生成为“异化的人”的危险。

（三）政府对基本数据的封闭

“我国的高等教育评估无论是在评估过程中，还是在评估结束后，都有很强的封闭性。”[18]在目前的状态下，政府管控着高校的基本数据。不同的政府部门不同程度地掌握着高校数据。例如，教育部掌握着整个高等教育的基本数据，财政部在高校的财政收支方面可能掌握着更为细致和精确的数据，而高等教育司可能掌握着和其部门职能更为密切的相关数据。

这些数据本是公共信息，理应向社会全面公开。众所周知，无论是做决策还是做研究都对数据有着很强的依赖性，没有准确数据的支撑，科学的决策和高质量的研究都无从谈起。即使是具体到一所学校做决策也应该是在掌握准确数据的基础上进行。不仅要对全国高等教育数据的基本样态有一个全局性的把握，甚至还要对和自己属于同一类型的院校的状况有一个准确的了解。只有如此，才能在信息尽可能全面的基础上做出适合学校的发展规划和具体决策。搞研究也是如此，要想使研究机构能够更好地为政府发挥咨询服务功能，就应该让研究人员更全面地了解数据。科研人员只有在对数据做出认真科学的研究和分析的基础上才能提出针对性强，适应性好的政策建议，否则只能是无源之水、无本之木。但是，现在政府控制着高校的基本数据，不完全公开[19]，这就严重地束缚了评估的健康发展。

二、管理主体：政府主导

改革开放前，我国长期实行的是一种“政社合一”的体制，即政府和社会没有明显的区分，政府往往代替社会行事。其结果就是公共权力无所不在，政府行为无所不包。改革开放后，我们一直致力于从“大政府、小社会”到“小政府、大社会”的转型，这一过程使得国家、政府活动范围受到一定限制，社会力量获得发展机会，并随着改革进程不断增长。在高等教育评估发展的整个过程中，也表现出这样的总体特征，但是不可否认的是，在整个高等教育评估发展的过程中，政府一直处于主导地位。这不仅体现在评估政策文本的规定中，而且也实实在在地体现在高等教育评估的实践中。另外，高校和社会中介评估组织在评估中则处于从属地位。

（一）处于评估主导地位的政府

第一，政策层面。自高等教育评估在20世纪80年代中期产生以来，为了确定政府在高等教育评估中的合法性基础。政府在出台的相关的高等教育评估的法律法规中都有明确的陈述，而且政府管理高等教育评估的主体地位在历次政策文本中都被特别强调。更为重要的是，在整个高等教育评估政策发展过程中，政府管理主体地位的合法性从政策文本中的明确论述，发展为通过法律来加以确定。