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第三 学校管理实践现状（第1页）

第三节学校管理实践现状

一、校长负责制的实践现状及发展趋势

新中国成立以来，我国中小学管理体制几经波折，最终，“校长负责制”成为中小学管理体制的主导。

（一）新中国成立后至教育改革前校长负责制的政策变化

很长时期以来，我国绝大多数学校实行的是党支部领导下的校长负责制。在新中国成立以来，我国的学校领导体制经历了一个漫长的演变过程。

1949年解放初期，学校普遍实行军管。不久实行的是校务委员会制，当时学校教职工中的共产党员很少，多数学校没有党的基层组织。

1951年5月，教育部《中学暂行规程修正草案》规定“中学采取校长负责制”、“校长负责领导全校工作”。当时的社会背景是普遍推行苏联的一长制。

1958年9月，《中共中央、国务院关于教育工作的指示》规定了“一切中等学校和初等学校，应该放在党委的领导之下”。经过反右运动之后，党支部在学校中确立了“绝对领导”的地位，这实际上否定了校长负责制。

1963年3月，中央制定的《全日制中学暂行工作条例》（草案）（即“中学五十条”）中，规定了“校长是学校行政负责人，在当地党委和主管的教育行政部门领导下，负责领导全校的工作”，再次明确实行校长负责制，党支部在学校中起“保证监督”作用。

在1966年以后的“**”中，校长负责制又被列为否定党的领导的修正主义路线的“罪行之一”，受到批判。

1978年9月，在粉碎了“四人帮”的两年后，教育部颁发的《全日制中学暂行工作条例试行草案》中又提出，“全日制中学实行党支部领导下的校长分工负责制”。

1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确规定“学校逐步实行校长负责制”，学校中的党组织要“把自己的精力集中到加强党的建设和加强思想政治工作上来，要团结广大师生，大力支持校长履行职权，保证和监督党的各项方针政策的落实和国家教育计划的实现”。

从上述演变过程来看，中央很早就明确了实行校长负责制。我国实行的校长负责制有传统意义上的一长制、中庸意义上的委员会制和现代意义上的校长负责制，其实质是校长权力的转移。[1]

（二）教育改革后校长负责制的政策表述

如果说教育改革之前的学校管理体制基本是按照上级教委的计划指示进行、是与计划经济体制相适应的话，那么教改之后的管理体制就开始与市场经济体制相吻合。1985年公布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，文中提出了“学校逐步实行校长负责制”的要求。可以说学校领导体制的改革是教育改革的重要一环，校长负责制的出现逐渐纠正了以往“由党委领导下的分工负责制”所产生的责权不清、效率低下的不足，校长负责制充分发挥了学校的民主监督与民主管理的作用。“实行校长负责制后，由于加强了行政领导的责任，在体制上基本做到了职、权、责的统一，调动了学校行政领导的工作积极性。校党支部把主要精力放在加强党员和党外积极分子的教育工作上，保证和加强了党的领导。由于建立了教职工代表大会制度，增强了教职工的主人翁责任感，调动了教职工的积极性还促进了一些学校建立岗位责任制等的学校内部管理制度的建立。”[2]

由于从1985年到1992年之间的八年，校长负责制取得了良好的效果，国家决定将校长负责制开始逐步推广。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中提出“中等及中等以下各类学校实行校长负责制”。《纲要》的出现为学校管理以至于整个教育管理提供了良好的发展方向。负责制的全面实行的确给学校的发展带来了生机与活力，极大地提高了学校的教育质量和学校的效益。但是，这个时期的校长负责制还存在缺陷，以至于没有很好地完成政策所要求的既定目标。校长负责制政策本身的缺陷主要有两个方面：第一，缺少配套的法律法规，比如实行校长负责制，校长的职责是什么，校长的待遇怎么规定，校长应具备哪些条件，校长怎样产生，校长的任职期限怎么定，校长与党支部、教代会、校务委员会是什么关系等一系列问题无章可循，无法可依。结果导致政策实施随各地经济环境的不同而不同，随领导素质的变化而变化，缺少规范性、统一性，致使管理实践严重偏离政策的既定目标政策目标笼统，表述不具体。第二，政策目标、标准不明确，不具体，例如在《中共中央关于教育体制改革的决定》中提到的“有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会作为审议机构”，其中的“条件”指什么，大中小学有无区别，大体上是多少，“有威信”是什么含义，这些问题表述得不够具体、准确，结果导致因各个学校理解不同而各自为政，在实施过程中缺乏统一规范，致使在执行政策时偏离目标。[3]

针对上述问题，国家于1995年3月18日经第八届全国人民代表大会第三次会议审议通过《中华人民共和国教育法》，并于1995年5月1日开始实施。《教育法》的颁布，标志着我国的教育事业进一步走上了全面依法治教的轨道，这也是以国家法律的形式确定学校自主权。为进一步扩大和规范校长负责制，1997年教育部颁布了《实行全国中小学校长持证上岗制度的规定》和1999年教育部颁布的《中小学校长培训规定》。从上述政策可以看出，国家根据新的形势，完善了校长任用和培训制度，明确了中小学校长职业化，将提高校长的专业化程度，改善校长的知识结构，增进校长办学管理的领导能力，纳入校长负责制中予以建设。

在这样一个制度设计下，校长的角色已经变成了一个全面领导学校工作的“全天候型校长”。学校的权力开始由中央向地方、由地方向学校校长纵向转移，同时也由委员会和党委向校长平行转移，校长的确拥有了更多的权力。但这里面有几个问题还是存有缺陷的：一是制度设计与观念的差异；二是制度设计本身的缺陷；三是制度设计操作上的失误；四是制度设计边界的狭窄。制度设计与观念的差异主要体现在两个方面：观念滞后于制度和制度滞后于观念。制度设计本身的缺陷主要体现在无论从法律上还是从政策上都没有清楚明确地指出校长负责制具体的权力和责任的边界，没有明确中国特色的党、政、工、团、学之间的界限，没有明确决策、执行与监督之间的边界。制度设计操作上的失误主要体现为在具体学校管理过程中，校长负责制操作成了“校长专权制”，校长权力从来源、配置、运行和制约上都有偏差。制度设计边界的狭窄一方面导致了校长权力的缺失；另一方面也导致了校长权力的异化和扩张。综上所述，校长权力的转移是一种制度性的转移，是伴随着责任、义务、权利和角色而进行的，校长权力政治和经济属性的弱化、社会属性的强化是一种转移方式；校长管理权力的分化，领导权力的显现是校长权力的另一种转移方式；校长实体性权力的规范、专业影响力和职业源动力的拓展是校长权力转化的第三种方式。[4]

进入21世纪以后，随着新形势的发展，2001年国务院做出了《关于基础教育改革与发展的决定》，确定在基础教育阶段开始实行“地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。在“以县为主”的管理体制下，中小学校都陆续将“人、财、物”等管理权上交县级教育行政管理；中小学教育经费得到初步保证，教育人事制度改革进一步推进。而新的教育政策的出现势必会使“校长负责制”发生变化。[5]2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中提出要“完善普通中小学和中等职业学校校长负责制”。这是新形势下基础教育改革和发展的客观要求。

（三）各地校长负责制的实践现状

现行的中小学校长负责制从20世纪80年代进行试点到90年代正式实施，经历了一个“实践—认识—再实践—再认识”的过程。根据各地不同的实践现状，校长负责制的实践模式大体包括：自上而下模式、自内而外模式和自下而上模式。