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第二 文化与制度（第1页）

第二节文化与制度

制度与文化是一个组织的核心问题，特别是针对大学这样一个特殊的学术组织、文化组织、规范性组织更具特殊的意义与价值，本节聚集两个问题：第一，现代大学制度的内涵与大学章程；第二，大学文化的内涵与大学制度的互动。

一、制度作为行动的准则

个人认为，制度是办学思想理念的体现，是行动的准则、是学校有效、稳定运转的保证，是大学文化的外显形式。没有制度的大学是不可想象的大学。制度的内涵很丰富，在此重点介绍四个方面内容：依法治校的内涵、大学自主制度的挑战、现代大学制度和大学章程。

（一）依法治校的内涵

依法治校的内涵包括了国家对高校实施管理的法治化和高校自我管理的法治化这两个层面的内容：在外部关系上，学校与政府、学校与社会是在法律的框架下“依法自主办学、独立责任、服务社会”的关系；在内部关系上，主要表现为学校作为管理、服务者与学校中接受管理与服务的教师、学生以及教师与学生之间在学校章程规范下的权利与义务关系，这种关系的落脚点体现在学校的办学理念、制度设计和管理水平上。[1]

1。外部：政府与学校关系的重构

政府与学校关系的改革之所以难以走出困境，其根本原因在于忽视了制度的作用，导致在政府与学校关系的改革与调整中存在着较为严重的制度短缺现象。政府与学校关系重建的过程，实质上就是参与教育管理的不同主体共同推动的制度创新过程，是新制度被构造及旧制度被替代的过程。[2]

当下国内存在的主要问题是：首先，教育法律制度供给不足。受传统文化和长期的计划经济体制的影响，我国的政府与学校关系的根本特征不是制度性的，而是以行政性（上下级的）、管理性（管与被管）、习惯性（随意的、人际的）为根本特征。在二者的关系中，一直存在着政府行政权力对学校的过度干预、学校缺少应有自主权等问题。改革政府“统得过死”“包得过多”的“弊端”。其次，中央政府与地方政府之间、地方政府与学校之间存在着严重的信息不对称。再次，教育行政部门在考虑权力下放之后自身的利益，常常把上级下放的权力截留一部分，出现诸如明放暗不放，或者只下放责任而不放权力的现象。

为此建议：逐步实现政府从“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变，从“窄职能、大政府”向“宽职能、小政府”转变，从“权力政府”向“责任政府”转变；明确规定各级政府和学校“该做什么”“应该怎么做”“由谁负责”“该如何惩罚”，并在“什么可以做”和“什么不可以做”方面设置明确的“临界线”，以及分别制定出易于操作、便于监督的具体法律规范。

具体建议是：一要政事分开、政校分开；二要明确政府的职责；三要改变政府教育管理的方式和手段。政府对教育的管理应从直接管理转向间接管理，从微观管理转向宏观管理，从部门管理转向行业管理，从“管”为核心转向以“服务”和“监督”为主题。政府应主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。四要转变政府工作作风，加强廉政建设，实现行政程序和办事环节的精简，提高工作效率。

2。内部：公共权力的制约与平衡——三维机构、四种权力的统一

学校内部建立起以决策权、执行管理权、监督权为核心的三维机构。具体来说，一是建立董事会。董事会应成为学校的最高权力机构，它由国家授权，代表产权所有者对所属学校拥有最终的控制与决策权，同时也是学校的法人代表，学校的重大决策必须经由董事会讨论决定。校长是董事会的当然成员，是学校管理工作的具体执行者和学校的首席执行官。校长向董事会负责，执行董事会的决议，处理学校的日常行政事务。校长、教师代表、家长代表、学生代表、社区代表等都应成为学校董事会的成员。二是完善学校内部的监督制度，建立以党组织、教代会、家长委员会、社区委员会为主体的监督反馈系统，对学校的日常工作及校内管理提出批评和建议，依法对董事会和校长在行使职责时的行为进行监督。三是确立校长的执行管理地位，董事会应该给校长充分的管理学校的权力，让校长成为学校管理的全权代表。一些行政性、事务性和技术性的日常事务，应由校长个人负责，并可授权下属单位负责处理。[3]

结合国内实际情况，建立四种权力的和谐统一。大学里的一切公共权力都来源于法律，而最终都受制于法律。要依法治校，学校内的公共权力的行使都要有法律依据。大学里面有党委在行使的政治权力，校长在行使的行政权力，教代会在行使的民主权力和学位评定委员会和学术委员会在行使的学术权力四种公共权。一个大学的管理水平就是看这四种权力之间的关系是否科学与和谐，是否都源于法律而最终受制于法律。

建立完善的“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督、依法治校”的工作体系。实现校内公共管理权力的制约与平衡，最大限度地保障高校自主办学和学术自由。强调“以教师为本位，以学生为主体”的办学理念。一切制度设计均以保护教师、学生权益为根本出发点，在制度实施上，体现依法治校与人文关怀的统一，构建以人为本的和谐校园，充分保障教师和学生的合法权益。[4]

（二）大学自主制度的挑战

张金福撰写的《中国大学自主性的制度环境》一文[5]，剖析了我国大学自主制度环境存在诸多问题与矛盾。

国内大学自主性的制度环境具有宏观鼓励与微观约束、制度剩余与制度匮乏、制度空间小于观念空间、民主法治传统的短缺与公民社会的不成熟等特征，正是这些特征导致国内大学自主性的现实特征与挑战。

1。宏观鼓励与微观约束的矛盾

从总体上说，改革开放以来，国内的宏观制度环境是一种有利于大学自主性发展的环境。例如，1993年颁布实施的《教师法》、1995年颁布实施《中华人民共和国教育法》、2002年颁布实施的《民办教育促进法》等都对大学自主性做过鼓励性的法律规定，为大学自主性的发展创造了良好的法律依据。特别是1998年颁布实施的《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）更是赋予了大学六项自主办学权力：①自主招生；②自主设置和调整学科、专业；③自主开展科学研究、技术开发和社会服务；④自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作；⑤自主设置内部组织机构和人员配备；⑥自主管理和使用经费等六项自主办学权力。这些自主权赋予了中国大学自主性生长的有力的法律环境。

如果说，改革开放以来，中国的宏观制度环境对大学自主性以鼓励和推动为主的话，那么，其微观制度环境对大学自主性发展带有明显的约束性。其一，政府有关部门直接或间接针对大学自主性的法律、法规等，其基本导向虽然是对大学自主性有鼓励性条款和内容，但是具体到执行有关规定时候，政府部门却管制较多，不是充分放权。其二，由于行政掌握着学术发展的稀缺资源，大学内部行政与学术之间关系不平衡。根据资源依赖理论，一个组织对另一个组织的依赖程度取决于：资源对于组织生存的重要性，如果一个组织非常需要一种专门知识，而这种知识在这个组织中又非常稀缺，并且不存在可替代的知识来源，那么这个组织将会高度依赖掌握这种知识的其他组织。因此，大学学术对行政有相当的依赖性，这种依赖性导致两者之间的权力不平衡，这种不平衡性造成了大学行政对学术自主性的约束和压制。其三，大学行政在现行学术管理上所制定的评价体系，功利主义色彩相当严重，强调短平快，注重量化，不考虑不同学科之间的差异性，运用“一刀切”的评价标准。这些标准严重地制约着大学教师的学术自主性。

2。制度剩余与制度匮乏的矛盾

制度剩余与制度匮乏同时并存，是国内大学自主性制度环境的又一矛盾。一方面，关于大学自主性的政策规定大量重复、交叉和烦琐。例如，对大学的管理，不仅有国家的法律法规的规定，还有主管部门的实施细则，而且还有其他部委（如文化部、宣传部）联合颁布的管理规定，或者由各部委单独制定的管理规定。一些地方省级政府也纷纷制定本地管理大学的一些实施办法和意见。不仅业务主管部门制定了众多的法规、条例和规章，而且各级党委和政府也根据情况的需要不时发布一些重要的规范性文件和政策措施。类似的规章制度过多，造成了对大学管理过程中的“制度剩余”。

制度剩余集中体现为教育主管部门与行业主管部门对同一大学组织的管理职能重叠。无论是管理职能的重复，或是制度重复，都会带来制度资源和管理成本的极大浪费。而且事实上，“制度剩余”也未必增强政府对大学组织的领导能力。相反，往往会削弱其管理能力。制度设计的初衷是对大学实行有效的管理，提高管理效率，但实践证明，制度和监管的交叉重复易于导致相互推卸责任，出现监管漏洞或监管不力。

然而，另一方面，在制度剩余的同时，对大学自主性的制度保障又存在着许多“真空”地带，具体体现在两个方面：其一，在大学内部缺乏一种保障大学自主性的制度基础。在国外大学，为了保障大学自主性，一般大学都有教授治校的民主管理的大学自主性保障组织——大学评议会或教授会制度。中国历史上曾经在蔡元培掌管北大，梅贻琦掌管清华和西南联大时期倡导并推行过的教授治校的教授会制度，并发挥了重要的作用。但是这一制度已经成为历史，目前中国有部分大学如北大、东北师范大学等在试行这种制度，由于观念和认识的问题，还没有在其他大学广泛推广开来，大学自主性在制度基础上还有大量的工作需要做。其二，教授治校的制度要纳入法制化进程恐怕还有相当长的路需要走，在这个过程中，大学自主性的制度基础可能会缺场一段时间。其三，与大学自主性紧密相关的民主传统、政治文明、公民社会环境比较欠缺。中国有几千年封建专制的文化传统，虽然经过几十年的民主集中制原则的抗衡，但是余灰难净，成为大学自主性发展的藩篱；中国政治文明虽然已经起步，但是任重道远。

3。观念空间与制度空间的矛盾

制度空间要远远小于观念空间，这是中国大学自主性的制度环境的一大特色。这里所说的“制度空间”，就是按照大学外部管理与内部管理的法规合法存在的空间；“观念空间”即大学自主性在人们观念中的存在空间，或是人们内心所意识到、内心盼望的大学自主性。大学自主性的观念空间大于其制度空间的一个典型例证，就是观念中的盼望、呼唤大学自主性，要远远多于现存的制度空间。从主体层面看，无论是政府官员，还是大学领导人、大学学术主体、大学生群体等都看好大学自主性。从政府官员的角度看，他们认为，大学拥有充分的自主性，可以改变全能政府的观念，把自己从一些纷繁复杂的具体细致的管理事务中抽身出来，做一个有限有效政府；从大学领导的角度看，他们觉得大学拥有了自主性，他们可以根据社会和市场对人才的需要，创造性地改革和发展高等教育事业；从学术主体的层面看，他们认为，一旦拥有了自主性，知识的传播、发现、运用和创造的使命和责任就能尽情地发挥；从大学生的角度看，他们认为大学生拥有了自主性，就能充分实现自我选择、自我管理和自我约束。可见中国大学自主性的观念空间是广袤的。但制度空间的扩大，又需要有很长的路需要走，需要冲破种种藩篱和羁绊。[6]

（三）现代大学制度

当下，国内如何构建现代大学制度是一个热议的话题。易红就此作了专题研究，撰写了《构建现代大学制度加快高水平大学建设进程》一文[7]，文章对现代大学制度建设的必要性、建设的主要内容、应该注意的几个问题等进行了深入阐释，主要观点如下：