看奇中文网

第一 我国住房公积金制度的建立与发展（第1页）

第一节我国住房公积金制度的建立与发展

一、住房公积金制度的内涵与社会职能

（一）我国住房公积金制度建立的背景

新中国成立后，我国实行高度集中的计划经济，城镇实行统建、统配的住房制度。由于城镇住房和物业管理由国家或单位实行以实物福利分配或补贴的方式，医疗保障、子女教育、生活补助等均由国家统包，职工薪酬实现低工资制。随着20世纪80年代改革开放的不断深入，我国计划经济模式开始向市场经济全面转型。为了与市场经济相适应，我国高度集中的城镇住房制度也面临着改革，其终结是取消了住房的福利性实物分配制度，即住房不再由国家和单位统建、统分，而是进行市场配置，实行住房商品化和货币性分配。1980年6月，我国城镇住房改革进入试点和逐步改革时期，国家于1991年首次明确提出将现行公房福利分配转变为商品货币分配，1998年城镇住房改革全面铺开。应该说，城镇住房改革是我国住房公积金制度建立的现实基础，而住房公积金制度亦是推进住房货币化改革的关键举措。

（二）我国住房公积金制度的内涵

所谓住房公积金制度，是我国建立的一项专门针对城镇基本住房问题的社会保障制度。它旨在通过国家强制缴费的方式，为城镇居民建立住房公共积累基金，试图以此方式解决城镇居民建造和购买住房所需的资金积累与融通问题，促进城镇居民基本居住权的实现。我国住房公积金制度建立以后，逐步实现了帮助城镇居民住房向商品化、货币化的转变，同时逐步完善了住房公积金相关法规，建立了从中央到地方的四层住房公积金委托代理管理体系，帮助许多城镇职工实现了基本住房目标。

（三）我国住房公积金制度的社会职能

我国住房公积金制度明确了住房公积金的使用性质，即住房公积金是专项用于住房的“长期住房储金”，其来源依据《住房公积金管理条例》规定由职工个人及单位共同缴纳，并归职工个人所有。公积金制度是基于为实现“居者有其屋”的目标而发挥作用的，并最终实现“促进城镇住房建设、提高城镇居民的居住水平”。根据《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》文件要求，全面推行和不断完善住房公积金制度，建立以经济适用房为主的住房体系，实行低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用房（或解困房），高收入家庭购买商品住房的多元住房政策。

国务院颁布的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，着手从普通商品住房的发展角度来实现“居者有其屋”，并明确要求住房公积金做好配合协助工作。这一政策的导向将以经济适用房发展为主变为以普通商品房发展为主，但后期我国住房发展目标又由努力帮助人们购买和拥有住房转变为帮助人们租赁或购买住房，即从“居者有其屋”变为“住有所居”。党的十七大报告更加明确了：努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。

（四）我国住房公积金制度的功能定位

财政部于1994年颁布的《关于建立住房公积金的暂行规定》（以下简称规定），是第一部全国性关于住房公积金的法律文本，具体明确了住房公积金制度的功能与定位。

规定总则的第1条就指出：建立住房公积金制度的目的是“为建立适应社会主义市场经济要求的新的城镇住房制度，形成稳定的住房资金来源，促进住房资金的积累、周转和政策性抵押贷款制度的建立，转换住房分配机制，提高职工解决自住住房能力”。明确把住房公积金制度定位为推进住房分配体制从实物向货币化转化过程中的配套措施。

第2条中“所在单位均应按职工个人工资和职工工资总额的一定比例逐月缴纳”，明确了单位对职工住房消费责任从实物福利分配转向货币化分配。第8条还对单位为职工缴纳住房公积金的资金来源做出了明确规定，即可来自企业住房折旧、原有住房资金转化、不足部分由财政预算支付等，这正体现了政府和单位协助个人分担住房消费资金的总体原则。同时，规定的“住房公积金归职工个人所有”，充分表明了住房责任由政府或单位承载向个人转移，使住房从实物分配到货币分配成为必要和可能。

第11条规定的“住房公积金本息免征个人所得税”，充分体现了国家对缴存人住房积累资金的鼓励与政策倾斜，也使住房公积金从一开始就具备了政策化福利特征。但第12条明确了“职工个人住房公积金只能用于购买、建造自住住房及家庭自住房大修理支出”，第14条对集体使用也做出了专项用于住房建设的具体限定，这就从法规上确立了住房公积金在用途上的专属性质。

总之，我国住房公积金制度体现了普遍性、强制性、长期性、保障性、互助性、福利性、专用性和返还性的显著特征。住房公积金制度的功能定位可以归结为：在法律上具有普遍强制性、在功能上具有互助性，在本质上具有福利性、在使用上具有专用性，并具有住房保障性的长期性住房储蓄与运用之管理职能。

二、住房公积金的决策、管理机制与运作体系

财政部、国务院住房制度改革领导小组和中国人民银行，于1994年11月23日联合下发了《建立住房公积金制度的暂行规定》。规定中明确了：住房公积金管理机构的具体设置由当地人民政府确定，并负责制定住房公积金的归集、使用和管理；实施对住房公积金管理机构的领导和监督；审批住房公积金的使用计划和财务收支预、决算等。而全国性统一管理格局的形成应当追溯至1999年国务院制定并颁布的《住房公积金管理条例》，其治理模式被概括为：住房委员会（注：2002年修改后的条例更名为“住房公积金管理委员会”）负责决策、住房公积金管理中心的运作、银行专户存储和接受财政监督。

（一）住房公积金的决策机制

1。决策机构与人员设定

设立住房公积金管理决策机构的行政区划范围为直辖市、省会市、省辖市，即每个行政区划范围设立一个住房公积金管理委员会，它是整个住房公积金管理体系的核心即决策机构。其委员实行任期制，一届任期五年并可以连任。委员由属地人民政府聘任，委员会总人数一般不超过25人，直辖市和省会城市一般不超过30人。住房公积金管理委员会人员构成实行“三三制”原则，其中属地人民政府和建设、财政、中国人民银行等有关部门负责人以及有关专家占据三分之一，工会代表和职工代表占据三分之一，单位代表占据三分之一。根据现行规范，住房公积金管理委员会的议事主要采取会议制度，至少每季度召开一次会议，实行“三分之二”的表决机制，以充分行使住房公积金管理的决策权和内控审议权等。

2。住房公积金管理委员会的权责

住房公积金决策机构承担的具体职责范围最初仅为：制定和调整具体管理措施、拟订具体缴存比例、确定最高贷款额度、审批相关计划及执行情况的报告；后逐步扩大包括：审议增值收益分配方案、确定购买国债比例、指定受委托银行等。住房公积金管理委员会的具体权责体现在以下几个方面：

第一，人事决定权。管理委员会有推荐住房公积金管理中心主任、副主任人选的权利，对不称职的主任、副主任可提出更换建议，且对不称职的委员也可提出更换建议。

第二，直接决策权。管理委员会可依据有关法律、法规和政策，制定和调整住房公积金的具体管理措施，并监督这些措施的实施；负责拟订住房公积金的具体缴存比例，确定住房公积金的最高贷款额度。

第三，审议决定权。管理委员会负责审批住房公积金的归集和使用计划，审议和决定住房公积金增值收益分配方案，审批住房公积金归集和使用计划执行情况的报告；审批单位提出的缓缴住房公积金或降低住房公积金缴存比例的申请，审议住房公积金的年度预算和决算；听取财政部门、中国人民银行对住房公积金的监督情况，对受委托银行办理住房公积金金融业务监管情况的通报，听取住房公积金管理中心进行相应整改的汇报；对住房公积金管理中心做出相应的决议或处理意见。

第四，代理银行决定权。管理委员会有权依照中国人民银行的有关规定，指定商业银行代理住房公积金业务。由于公积金实行银行托管，因此受委托办理住房公积金金融业务的商业银行负责代管住房公积金，并办理住房公积金账户的设立、缴存、住房公积金贷款以及还贷、提取、结算等金融业务。

（二）住房公积金的管理机制

1。日常管理机构

2002年颁布的《住房公积金管理条例》规定：直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市应当设立住房公积金管理中心，住房公积金管理中心是独立的事业单位法人，直属城市人民政府领导；它是住房公积金决策的具体执行机构，负责住房公积金的管理与运作。住房公积金管理中心采取主任、副主任负责制，即具体贯彻住房公积金管理委员会的相关决策，对中心日常事务进行管理。

2。管理职责设定

住房公积金管理中心的具体职责包括：编制和执行住房公积金的归集和使用计划，定期编制其执行情况的报告和年度预算、决算报告。记载职工住房公积金的缴存、提取和使用等情况，对单位依法履行住房公积金的缴存义务进行监督和管理，并负责住房公积金的收支与增值核算。审批住房公积金的提取和使用，负责住房公积金的保值和贷款归还，并独立承担其贷款风险。在保证住房公积金提取或贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准，可使用住房公积金购买国债，但不得对外提供担保。同时，承办住房公积金管理委员会决定的其他事项等。

3。组织任用原则

有关住房公积金管理中心的组织规范限定于人事任免与录用方面，包括：管理中心负责人由住房公积金管理委员会推荐，按照干部管理权限审批；中心分支机构的人事任免由管理中心负责；相关人员实行竞争上岗、择优聘用，以确保管理中心的人才专业优势；相关人员不得兼职，以保证职员全部精力用于公积金管理业务。

4。类似公司治理结构

我国住房公积金的管理依托住房公积金管理中心，建立了类似公司治理结构的内部决策执行体系和多层级、多部门并行管理的外部行政监管体系。但受传统计划经济的影响，我国住房公积金公司式治理结构不规范，导致公积金决策执行体系行政化。公积金统筹力度或触及面不高，外部行政监管体系的委托代理链过长，职责交错并容易产生监管漏洞。同时，审计监督和大众监督手段也没有充分运用起来，一定程度上影响了公积金的运行安全。

（三）住房公积金的监管与代理体系

我国住房公积金管理体系是一个由多个科层组成的多重委托代理体系。所谓委托代理是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇用另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的职责权力，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则委托代理关系随之产生，其授权者就是委托人，被授权者就是代理人。

住房公积金管理体系的委托代理结构表现为：以市（注：直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市）为统筹单位，建立住房公积金管理中心并对本市及其下辖市、区、县设立住房公积金管理分中心进行统筹管理。我国住房公积金实行科层制管理，从内部决策执行到外部监管大致有五个科层，形成四层委托代理关系。