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二确立社会教育视导制度（第1页）

（二）确立社会教育视导制度

1938年5月9日，社教社迭次呈文终于有了回应。教育部以（汉）教自第3157号训令颁发《各省市社会教育督导员暂行规程》（以下简称《暂行规程》），“教育部为谋切实推进社会教育起见，特规定各省教育厅应设置社会教育督导员，督导员人数应以各省行政监督专员区之数目为根据，每区或两区一人。直辖于行政院之市，每市应设社会教育督导员一人”。[166]《暂行规程》规定，社会教育督导员应经教育部训练合格，并合于下列资格之一者：（1）大学教育学院或教育系毕业，曾任社会教育职务二年以上者；（2）大学或专门学校毕业，曾任社会教育职务三年以上，或党务工作五年以上者；（3）曾任省立民众教育馆馆长一年以上者，由部令发各省教育厅市社会局委任为社会教育督导员，并呈报教育部备案，其俸给参照省市委任职人员俸给及当地生活费用酌定，分驻各行政监督区内，常川巡回区内各地视察指导，视察旅费实报实销，均由省教育厅市社会局行政费项下列拨，教育部对边远省份予以酌量补助。省市社会教育督导员秉承教育厅长市社会局局长之命，办理下列各项事宜：

（一）督察本区、市社会教育法令之推行；

（二）督促并筹划本区、市社会教育之进行；

（三）督促并计划本区、市社会教育经费之增筹；

（四）视察并指导本区、市社会教育机关之工作；

（五）考核本区、市社会教育机关之成绩；

（六）答复本区、市社会教育机关之咨询；

（七）介绍适用之教材及教法于本区、市社会教育机关；

（八）办理本区、市社会教育人员之训练及进行。[167]

从《暂行规程》规定看，社会教育督导员人选应由社会教育事业有相当工作经验者担任，分驻各行政监督区内，对区内社会教育各项事业具有督察、督促、考核、视察、介绍和办理职责，直接受命于教育厅厅长或市社会局局长明令。社会教育督导员与各省行政监督专员区相匹配的建制，实际上相当于在省教育厅和县政府教育股之间，设置了一个中间层域，按照中央、省市两级建制，分层设置社会教育督导员，中央由教育部设置社会教育督导员3～5人，职责是代表教育部督促及策进各省市社会教育；各省市由教育厅（局）按照行政监督专员区，每区设置一人，负责视察和指导各县社会教育（包括省立民众教育馆等社会教育机构），各省市的社会教育督导员还负有与教育部督导员工作联系的职责，有利于中央发布的社会教育法令在地方社会“不打折扣”或“少打折扣”推行，减少区域性人为政策带来的偏差。

由图5-7可以看出，与教育部—教育厅（局）系统并存的，是行政监督专员区管理体系，每区或两区设置社会教育督导员一人，秉承省教育厅（局）长之命，负责推行该区的社会教育。两套系统互为补充，完成了从行政院、教育部等中央机关到省市至县至乡镇、保的上下贯通，第一次将社会教育行政系统延伸县以下政府机关，是抗战以来最大的变化，更是国民政府借助社会教育活动将其权力进一步渗透到基层社会的突出表现。

图5-7现行社会教育行政辅导系统图（1940）[168]

《暂行规程》发布后，国民政府的实际权力控制区域的赣、湘、鄂、豫、陕、粤、川、桂、黔、滇10省均积极响应，遵令施行。各地区社会教育督导员办事细则，纷纷出台。从各省发布的社会教育督导要点看，将《暂行规程》中规定的社会教育督导员的任务一一分解，如关于社会教育经费方面，分解为9个方面问题[169]，事无巨细，操作性很强。教育部对各社会教育机构设置了分门别类的量化标准，督导员按图索骥，诸类打分，并须按时递交督导报告。相较学校教育，社会教育督导制度创立较晚，且因社会教育本身的繁复性，更要求督导人员资格及遴选要格外用心。为此，教育部除确定社会教育督导规程，厘定任用资格，加强人员甄审外，还特别于1938年6月在汉口设立“各省市社会教育督导员训练班”，由江西、湖南、湖北、河南、陕西、广东、广西、四川、贵州、云南10省教育厅保送67人，以“社会教育、教育行政、民众组训、战时问题研究”等科作为主要课程，培训时间为三个星期，期满考核合格颁发“社会教育督导员训练班结业证书”，由教育部分发至各省教育厅，充实到各省社会教育干部人员行列中。随后，在重庆办理第四届电化教育人员训练班，分播音、电影教育两组，令四川、云南、贵州、西康、甘肃、湖北、湖南、陕西、河南、重庆等省市保送学员来班受训，两月结业后，派回各省市服务。“部、省社教督导员，分赴各地视察时，除随时对被视察之社教机关，面予指示外，并将详细视察报告分别呈缴厅、部，由厅或部，将应行改进各点，分别令知饬遵；一方面各省市教育厅、局及各社教机关，应呈送年度工作报告，及各项概况统计，由部考察其工作，是否确实，更予以指导改进之饬令。故各社教机关，应行政制度之渐臻完善，而得加速其推行发展之效果。”[170]1943年11月，教育部颁布《省市县社会教育机关工作人员检定规则》，制定统一标准，进行无试验检定（检查毕业证书、服务证明、志愿书、履历书及最近照片等）和试验检定（检查具体从业能力），这种检定规则成为督导人员督导社会教育工作人员的一项标准。四川省档案馆藏《民众教育馆视导标准图表》以及社会教育督导员对民众教育馆的督导报告，从细微处显示政府对民众教育馆工作进展的考核层面。

从图5-8看，教育部对民众教育馆制定了明确视导标准，分为行政组织、职员、经费及款产和事业实施4个方面22项，将各个方面再下分具体子项目，以量化打分的方式进行评估，图中各项共1000分，该馆得分819分。配合民众教育馆视导标准，督导员会出具相应报告书，如图5-9所示，督导员比照民众教育馆中心工作大纲，一一列出视导过程中发现的各种问题，教育厅据此训令该机构予以整改。

图5-8民众教育馆视导标准图表（1943）[171]

图5-9督导员对四川简阳县立民众教育馆的督导报告（1943）[172]

从视导标准和民众教育馆的政策规定看，动员民众、抗日救国是社会教育的中心工作。时人认为民众教育馆要围绕两点来开展工作，一是有计划的公民训练；二是有系统的抗战宣传工作，进行有计划有系统的，由浅入深由易而难的讲演，灌输民族意识激发民众的抗战情绪。[173]认为唯有如此，才能训练全国民众，建构抗战胜利的稳固力量。如广东省教育厅发布的1940年社会教育督导计划中，将“督促各实施社教机关推行国民精神总动员，发扬民族正气；运用各种社教方法，发动民众后方服务及协助兵役宣传，增强抗战能力”作为督导要旨。[174]社会教育督导员在视导、视察过程中发现问题，借助行政力量予以矫正，为抗战时期的社会教育发展提供了助力。可惜的是，时局混乱及权力倾轧很大程度上消解了它的绩效。

图5-10教育部派社会教育督导员视察重庆市社会教育训令（1944）[175]

总之，如果说教育是现代国家权力之一，为国民形塑、国家认同与民族形成的重要一环，那么社会教育便是这一环上最独特的存在，成为国家迈入现代化的重要指标之一。政府、知识精英提出的理论构想和社会教育实际（包括地方社会、基层民众的反应及应对）之间的张力，则是检验这一时期社会教育工作成效的关键。从上文社会教育地位问题等诸多政策参与梳理可见，提案者不仅仅是社教社的核心知识精英，还包括众多地方社会教育机关代表，他们在围绕大会中心问题建言献策的同时，结合地方社会教育工作实践中遭遇的问题和困难，形成提案，这种来源于实践第一线的提案，既为知识精英建构社会教育理论提供了有源之水，更为社教社形成贴近地方社会教育实际问题、操作性强的决议案提供了保障，这种源于真实问题的决议案呈文，最终都程度不一地转化为教育部的制度规定。在“后发型”国家走向近代化过程中，政府所起的巨大导向与约束作用同样表现在社会教育现代化过程中。晚清新政时期开始的社会教育，从一开始就是借助官方力量推进，社教社选择积极的政策参与，让社会教育基本问题依照政府行政权得以解决，尽管在这个过程中，又出现这样那样的新问题，但对社群组织与公评制度向来薄弱的中国学界来说，政府机构所扮演的推动角色是其他机构或组织所无法替代的。换句话讲，如果抛开当时的社会环境，仅就社教社政策参与及社会教育事业发展来讲，这个方面的努力是有着积极意义的。社教社积极联络分散各地的社教工作者，集合团体力量，不仅将“研究社会教育学术，推进社会教育事业”宗旨落到实处，还通过行之有效的政策参与，教育部颁行的一系列社会教育法令、规程，将社教社理想设计辉映到社会现实中来，社教社向社会和政府证明自己的价值与力量，打造社教界学术团体的外在社会形象。制度从来都是工具，能穿越岁月的，唯有那些制度设计背后所蕴藏的思想力量。

[1]《大会经过》，见中国社会教育社编：《中国社会教育社第三届年会报告》，7页，无锡，民生印书馆，1935。

[2]储志：《中国社会教育社的过去与将来》，载《教育与民众》，第5卷8期，1934。

[3]陈礼江：《参加民教会议的感想》，载《社友通讯》，第1卷9期，1933。

[4]《社务发展之前前后后》，载《社友通讯》，第1卷1期，1932。

[5]整理自《社务发展之前前后后》，载《社友通讯》，第1卷1期，1932；《年会前后的两次理事会议》，载《社友通讯》，第1卷4、5期合刊，1932；《第四次理事会议》，载《社友通讯》，第1卷10期，1933；《承上启下的两次理事会议第五次理事会议》，载《社友通讯》，第2卷4、5期合刊，1933；《第十次理事会议记》，载《社友通讯》，第3卷5期，1934；《第十次理事会议决案执行状况》，载《社友通讯》，第3卷9期，1934；《第十五次理事会议记》，载《社友通讯》，第4卷9期，1936；《本社第十七次理事会议记》，载《社友通讯》，第5卷10期，1937；《中国社会教育社第一届年会报告》，1933；《中国社会教育社第二届年会报告》，1933；《中国社会教育社第三届年会报告》，1934；《中国社会教育社第四届年会纪念册》，1936。

[6]孟宪承：《〈改进学制系统确立社会教育地位案〉——分析和意见》，载《社友通讯》，第1卷2、3期合刊，1932。

[7]《中国社会教育社征求社会教育系统稿启事》，载《民众教育季刊》，第1卷4期，1933。

[8]《中国社会教育社征求社会教育系统稿启事》，载《民众教育季刊》，第1卷4期，1933。

[9]1935年立法院发布《宪法草案》中关于教育方面的内容，规定已过学龄之人民，一律受补习教育，给予学校教育职员年功加薪级养老金等法律上保障。社会教育人员被排除在外。为此，社教社专门联合中华图书馆协会联名撰写请愿书，电呈立法院，请将社会教育列入宪法条文。“后来奉批交法制委员会备考。今年经立法院修正完毕的宪法条文里，照旧没有社会教育的字样。虽然公布了许多规程办法或重要会议的决议案，在国家根本宪法上倘使没有地位，顶多只是一个附庸，不关重要，可有可无，高兴时认为有相当关系，有时不免随便摆布。所以今日的社会教育，虽然有相当的成绩，因为法律上的地位没有巩固，他的内容，往往为一般狡黠者巧立名目，东扯西扯，只图在表面上做文章，取得人家相信，而虚靡了公币，耗费了精神，结果所得甚微。……在本届年会中，应该集中意见，具备有力的理由，再行呈请中央采择，于通过宪法时将社会教育比照学校教育之地位列入。争得法律上的地位以后，立足点才能巩固，才不致随当局之喜恶而决定他的生命”。储志：《对于本届年会的两点希望》，载《社友通讯》，第4卷7期，1936。

[10]1934年12月，社教社发布请愿书，“窃本社成立于九一八事变以后，社员同人，深怵于民族生存之频危，益确信夫民众需要教育之急迫，三年以来，进行弗懈。兹者国难尤亟，民困未苏，教育之努力，尤赖有中央之领导”，为更好地发扬社会教育的救国作用，社教社向中央提出三个建议：（1）中央应确定以民众教育为达到国家建设之唯一途径；（2）中央应明令全国人民有受教之义务，限三年内国民均应受最低限度之教育；（3）中央应筹集巨款，以备比例补助地方推行民众教育。“本社兢兢于教育之下层工作，对于中央复兴民族之方案，原不敢冒渎有所建言。惟以祈愿之殷，不觉陈词之切，惟钧会采择而施行之，教育幸甚！民族幸甚！”《积极推行民众教育以复兴民族请愿书》，载《社友通讯》，第3卷6期，1934。

[11]《本社第五届年会决议案》《社务近况择要摘录第五届理事会历次会议决案案》，载《社友通讯》复刊，第1卷2期，1947。

[12]《决议案全文》，见中国社会教育社编：《中国社会教育社第一届年会报告》，18页，无锡，民生印书馆，1933。

[13]《决议案全文》，见中国社会教育社编：《中国社会教育社第一届年会报告》，17～18页，无锡，民生印书馆，1933。

[14]《大会经过》，见中国社会教育社编：《中国社会教育社第二届年会报告》，13页，中国社会教育社自刊，1933。

[15]傅葆琛：《民众教育的真义与其他教育的关系》，载《教育与民众》，第1卷8、9期合刊，1930。

[16]许公鉴：《草拟中国社会教育系统》，载《民众教育》，第2卷1期，1933。

[17]陈礼江：《建设中的中国社会教育系统及现阶段的民众教育事业》，载《教育与民众》，第8卷2期，1936。

[18]顾岳中：《民众教育》，157页，上海，商务印书馆，1948。